일본의 교육분야 대국민 의견수렴 사례

일본은 교육분야를 포함해 행정기관이 정책안을 제시하고 국민의 의견을 듣기 위해 ‘퍼블릭 코멘트(パブリックコメント)’를 실시하고 있다. 본 기사는 퍼블릭 코멘트 제도를 간단히 알아보고, 교육정책 부문의 퍼블릭 코멘트 사례를 통해 일본의 대국민 의견수렴에 대해 살펴보고자 한다.

1. 일본의 교육분야 대국민 의견수렴 현황

일본은 정부의 중앙행정기관이 정책을 시행하기 위한 법률을 정할 때 미리 정책 안을 공개하고 해당 안에 대한 국민의 의견과 관련된 정보를 수집하는 퍼블릭 코멘트, 즉 의견 공모 제도를 운영하고 있다.

퍼블릭 코멘트는 2005년 6월에 행정수속법(行政手続法)제38∼45조가 개정되어 법제화된 것이다. 그 이전까지는 ‘규제의 설정 또는 개폐에 관한 의견 제출 수속’에 근거한 ‘의견 제출 수속’이 이를 대신하고 있었다.

퍼블릭 코멘트는 정부의 행정기관이 정책 안을 작성하여 인터넷으로 공시한다. 이는 행정수속법 제45조 제1항에서 정책 안 공시를 전자정보처리 조직이나 그 외 정보통신기술을 이용하여 실시하도록 하는 내용이 명시되어 있기 때문이다. 정책안이 공시되면 각 의견 공모 조건 담당부국이 정한 방법(전자메일이나 팩스 등)으로 국민들은 자신의 의견을 제출할 수 있으며, 원칙적으로 30일 이상에 걸쳐 의견을 수집한다. 의견이 취합되면 이를 고려하여 정령(政令) 등을 책정하고, 최종적으로 정령과 함께 제출된 의견 및 이를 고려한 논의 결과 등을 인터넷으로 공시한다.

퍼블릭 코멘트 제도의 대상은 헌법·법률·규정을 시행하기 위해 내각이 제정하는 ‘정령’, 각 부처의 대신이 주관하는 행정사무에 대해 제정하는 ‘부성령(府省令)’등이 해당된다. 또한 정부의 행정기관이 결정한 사항 등을 널리 일반 국민에게 알리기 위한 것 중에서 처분의 요건을 정한 ‘처분의 요건을 정한 고시(処分の要件を定める告示)’, 신청에 대해 허가 등의 여부를 법령 규정에 따라 판단하는 데 필요한 구체적인 기준인 ‘심사기준(審査基準)’, 불이익 처분 여부와 어떤 불이익을 처분할지에 대해 법령의 규정에 따라 판단하는 데 필요한 구체적인 기준인 ‘처분기준(処分基準)’, 그리고 동일한 행정 목적을 실현하기 위해 일정한 조건에 해당하는 복수의 대상에 대해 행정지도를 할 때 각 행정지도에 공통되는 내용인 ‘행정지도지침(行政指導指針)’등도 퍼블릭 코멘트 제도의 대상이 된다.

2. 교육정책 수립에 있어 퍼블릭 코멘트의 영향력

문부과학성(文部科学省)도 새로운 법령 등을 정하고자 할 때는 절차에 따라 안을 제시하고 일정 기간 동안 해당 안에 대한 퍼블릭 코멘트를 모집하며, 그 결과를 공개하고 있다.

최근 문부과학성이 실시한 퍼블릭 코멘트 안건 중 필자 나름으로 퍼블릭 코멘트의 영향력에 대해 생각해 볼 수 있는 두 가지 사례를 제시하자면, 학습지도요령(学習指導要領)과 대학입학공통테스트(大学入学共通テスト)에 대한 안건이다.

학습지도요령과 관련하여 문부과학성은 2017년 2월 14일부터 3월 15일까지 ‘학교교육법 시행규칙의 일부를 개정하는 성령안, 유치원교육요령안, 초등학교 학습지도요령안, 중학교 학습지도요령안(学校教育法施行規則の一部を改正する省令案並びに幼稚園教育要領案、小学校学習指導要領案及び中学校学習指導要領案)’에 대한 퍼블릭 코멘트를 실시하였으며, 총 11,210건의 의견이 모였다. 해당 안건의 내용에는 초등학교의 교육과정에 외국어를 추가하고, 각 교과의 수업시수를 연간 35시간 늘리는 것 등이 포함되어 있었다. 3월 31일에 공개된 퍼블릭 코멘트의 결과에 따르면, ‘학습내용’, ‘수업시수’, ‘학습지도요령의 제시방법’, ‘주체적, 대화적이고 깊은 배움의 실현’, ‘초등학교에서의 외국어교육’, ‘부활동’과 같은 항목별로 주요의견 114건에 대해 회답하고 있다. 이 중 퍼블릭 코멘트에 의해 수정된 부분은 역사 교과서의 표현과 관련된 것이 대부분인데 그 구체적인 내용은 다음의 <표 1>과 같다.

<표 1> 역사 교과서 표현과 관련된 퍼블릭 코멘트

또한, 문부과학성은 대학입학공통테스트와 관련하여 2017년 5월 16일부터 6월 14일까지 ‘고등학교-대학접속개혁의 진행상황에 관한 의견모집의 실시(高大接続改革の進捗状況に関する意見募集の実施)’에 대한 퍼블릭 코멘트를 실시하였다. ‘대학입학공통테스트(가칭) 실시방침안(大学入学共通テスト実施方針(案))’과 ‘2020년도 대학입학자선발 실시요강의 재고에 관한 예고안(平成33年度大学入学者選抜実施要項の見直しに係る予告(案))’에 570건의 의견이 모였다. 그 중 대표적인 의견과 문부과학성의 답변은 <표 2>에서 제시되었는데, 결과적으로 수정된 내용은 없다.

<표 2> 대학공통테스트와 관련된 퍼블릭 코멘트

3. 특징과 시사점

일본의 교육정책은 문부과학대신이 중앙교육심의회(中央教育審議会)에 자문하면, 중앙교육심의회는 전문가 위원으로 구성된 회의나 워킹그룹(working group) 등을 설치하여 해당 자문을 검토하고 답신한다. 문부과학성은 이를 바탕으로 세부계획을 세우고 추진한다. 계획 수립 과정 중 퍼블릭 코멘트를 실시하는데, 본문의 역사 교과서 사례와 같이 세부적인 표현은 퍼블릭 코멘트의 지적을 수용하여 수정하기도 한다.

그러나 대학입시개혁이라는 중대한 교육정책 안에 대해서는 퍼블릭 코멘트로 모아진 의견이 충분히 고려되지 않았다. ‘서술식 문제의 도입’과 ‘영어 민간 검정시험 도입’은 이번 개혁안의 핵심이었는데, 퍼블릭 코멘트에서 서술식 문제에 대해 채점상의 과제가 지적되었고, 영어 민간검정시험 도입에 대해서는 공평성의 문제가 제기되었으나 이 부분에 대해서는 별다른 검토나 수정이 이루어지지 않았다. 원안에 따라 그대로 시행되는 듯했으나, 문부과학성은 시행 직전인 2019년 11월 1일에 영어민간검정시험 활용을 ‘경제적 상황과 거주하는 지역에 상관없이 공평하게 응시할 수 있도록 하기 위해서는 좀 더 시간이 필요’하다는 이유로 연기한다고 발표했다. 그리고 12월 17일에는 국어와 수학에 도입하기로 했던 서술식 문제마저 채점 상의 문제로 연기한다고 발표하는 지경에 이르렀다(朝日新聞, 2019. 12. 17).

교육정책에 대한 논의가 전문가를 중심으로 비교적 심도 있게 이루어지는 일본에서 정책 시행 직전에 시행을 연기하고 논의를 백지상태로 돌리는 상황은 매우 이례적이다. 특히 대학입시와 같은 중대한 정책을 시행 직전에 변경함으로써 현재 수많은 수험생과 관계자가 혼란을 빚고 있는데, 직전에라도 멈추어 다행이라고 안도하며 평가하는 목소리도 있으나, 그 원인은 이미 2년 전 퍼블릭 코멘트에서 지적된 것임을 고려할 때 국민으로부터 질책을 피하기는 어려울 것으로 보인다.

참고로 문부과학성은 향후 대응을 위해 ‘대학입시에 관한 검토회의’를 설치했는데, 2020년 1월 15일 개최된 제1회 회합에서는 위원들은 다음과 같은 의견을 제시하였다.

▶ (정책을) 연기하게 된 과정에서 문부과학성에 대한 서명, 또는 기자회견을 한 고등학생 등 청소년이 당사자로서 용기를 내고 목소리를 낸 것을 정책 담당자로서 무겁게 받아들여야 한다. 교육행정이 이렇게까지 청소년들로부터 불신의 대상이 되어 버린 사태가 이번 검토 과정에서는 두 번 다시 일어나서는 안 된다

▶ 청소년, 또는 학부모와 방침을 공유하면서 개혁을 추진해야 한다

▶ 여러 입장의 전문가의 의견, 고등학교 현장에서 교육 활동의 최전선에 있는 교원, 또는 빈곤층을 포함해 다양한 입장의 어른들이 수험생을 지원하고 있으므로 이러한 다양한 주체의 참여를 보증하는 것이 불가결한 과정이다

▶ 짧은 기간의 퍼블릭 코멘트가 아니라, 의견을 지속적으로 모으면서 검토하는 시스템이 필요하다

▶ 검토사항 4가지 중에 왜 이 정도의 대혼란이 빚어졌는지에 대한 검증을 철저히 한다는 것이 포함되지 않았다

▶ 영어도 서술식 문제도 몇 년 전부터 전문가들이 여러 문제를 계속 지적해 왔음에도 불구하고 그런 의견이 반영되지 않다가 직전에 이런 식으로 연기되었다. (중략)경위를 확실하게 파악할 필요가 있다

위의 내용처럼 경위 파악과 향후 논의에 다양한 주체의 참여와 의견수렴을 요청하는 의견이 나왔다(文部科学省, 2020).

일부의 사례로 판단하기는 어려우나, 일본에서 퍼블릭 코멘트 제도를 통해 모아진 의견이 교육정책에 충분히 반영되는지 의문을 제기할 수 있다. 이는 퍼블릭 코멘트와 같이 국민의 의견을 수렴하는 제도적 장치가 필요한 것은 물론, 이러한 제도를 통해 수렴된 의견에 어느 정도 의미를 부여하고 어떻게 활용할지에 대한 행정의 판단 또한 중요하다는 것을 시사한다.

참고 문헌

⦁ 電子政府の総合窓口e-Gov(2005). 「パブリックコメント制度(意見公募手続制度)について」. https://www.e-gov.go.jp/help/public_comment/about_pb.html에서 인출.

⦁ 文部科学省(2017a). 学校教育法施行規則の一部を改正する省令案並びに幼稚園教育要領案、小学校学習指導要領案及び中学校学習指導要領案に対する意見公募手続き(パブリックコメント)の結果について. https://search.e-gov.go.jp/servlet/PcmFileDownload?seqNo=0000157166에서 인출.

⦁ 文部科学省(2017b). 高大接続改革の進捗状況に関するパブリックコメント(意見公募手続)の結果について. https://search.e-gov.go.jp/servlet/PcmFileDownload?seqNo=0000161633에서 인출.

⦁ 文部科学省(2020). 大学入試のあり方に関する検討会議(第1回)議事録、2020.01.15. https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/103/gijiroku/mext_00148.html에서 인출.

⦁ 朝日新聞(2019. 12. 17). 共通テスト記述式、見送り表明「まっさらな状態から」. https://www.asahi.com/articles/ASMDK3HGHMDKUTIL00H.html에서 인출.

※ 기획기사는 참고문헌을 요약·정리하여 작성되며, 교육정책네트워크, 한국교육개발원의 공식 입장과 다를 수 있습니다.