중국의 교육분야 대국민 의견수렴 사례

교육정책의 수립과정은 교육의 공평성과 깊게 연관된다. 교육정책 수립과정에서 적합한 과정이 부재하게 되면 다방면으로 대중의 의견을 수용하기 어렵고, 국민과의 소통이 부족하면 교육정책을 추진하는 과정에서 많은 갈등이 발생하기 마련이다. 따라서 국민의 관심이 높은 정책이나 발표 후 심각한 갈등이 예상되는 정책에 대해서는 충분한 시간을 두어 국민의 의견을 수렴해야 한다. 각계각층의 관계자가 모여 토론과정을 거쳐 공동으로 대안을 모색하고 서로 간의 의견 차이를 좁혀 모두가 공감할 수 있는 합리적인 방안을 수립해야 한다.

한국 정부는 정책 결정 과정에 국민의 적극적 참여를 끌어들임으로써 국민의 의견을 최대한 존중한 정책을 수립하기 위해 2018년부터 ‘국민참여 정책숙려제’를 시행해오고 있다. 중국의 경우에도 다양한 통로를 통해 교육정책 수립과정에서 광범위한 의견수렴이 이루어지고 있다. 본 기사에서는 중국의 교육정책 수립과정에서 진행되는 대국민 의견수렴 사례를 살펴보고 그 특징과 시사점을 찾아보고자 한다.

1. 교육분야 대국민 의견수렴 관련 정책문건

교육정책 제정의 성공 여부는 정책수립의 민주적 절차와 법제 의식과 연관된다. 현재 중국의 모든 정책수립은 기본적으로 정부가 주도하고 전 과정에 관여하고 있는데, 이것이 최고의 교육 의사결정 시스템이라고 볼 수는 없으며 가장 효율적인 노선도 아니다. 중국에는 교육자문위원회가 있고, 여기에는 다수의 인원이 위원으로 참여하고 있는데, 사실상 기본적으로 행정 관료를 주체로 하고, 부서 추천을 받아 채우는 식이다. 이 때문에 중국은 교육 의사결정 과정에서 진정으로 민간의 지혜를 모아 정책을 수립하기는 어려운 실정이다(朱永新, 2016).

하지만 최근 중국에서는 시민 권리 의식의 고조와 교육 공정 문제에 대한 대중의 민감도, 관심도, 그리고 기대치가 현저히 높아지고 있다. 이와 함께 공공참여 절차의 부재로 인한 교육 공평 위배로 교육정책이 철회되는 사건이 여러 차례 신문기사를 통해 보도되었다. 이러한 변화는 중국이 교육의 공평에 주목하며 정책수립 과정에서 대중의 참여를 중시하는 사회적 단계에 진입하고 있음을 보여준다(欧阳恩剑·刘波, 2019).

대중의 참여는 교육정책 수립의 중요한 절차로서, 교육 민주화와 법제화의 중요한 특징이자, 필연적 요구이다. 중국에서도 대중의 참여가 이미 국가 교육정책에서 조금씩 구현되고 있다. 「국가 중장기 교육 개혁과 발전 계획 요강(2010~2020년)(国家中长期教育改革和发展规划纲要)」에서는 ‘중대한 교육정책이 수립되기 전 공개적인 토론을 통해, 대중의 의견을 충분히 청취하여야 한다’고 제시하고 있다. 또한 국무원의 「국가 교육사업 발전 십삼오 계획에 관한 통지(关于印发国家教育事业发展十三五规划的通知)」에서도 ‘민주적인 의사 결정 체제를 수립하고, 대중 참여·전문가 논증·리스크(risk) 평가·합법성 심사·그룹 토론을 교육 의사결정의 법정 절차로 삼도록 해야 한다. 국가교육자문위원회로 하여금 그 역할을 충분히 하도록 하고, 다각도로 중대한 교육 의사결정에 대한 대중의 의견을 청취해야 한다’고 제시하고 있다. 이처럼 중국은 교육정책의 공정 가치에 대한 공공참여의 내재적 연계 및 실현 방식을 모색하는 것에 중요한 의미를 부여하였으며, 이를 점차 실현해가고 있다.

2. 대국민 의견수렴을 통한 교육정책 수립 사례

1) 「국가 중장기 교육 개혁 및 발전계획 요강」의 의견수렴

중국의 교육이 빠르게 발전하면서 짧은 시간 동안 의무교육 보급, 고등교육 대중화 등 여러 교육정책이 발표되었다. 그중에는 졸속으로 수립되어 큰 효과를 거두지 못한 정책이 있는가 하면 대중의 참여를 적극적으로 유도하여 만족스러운 성과를 거둔 정책도 있다. 개혁개방 이후 비교적 성공적인 교육정책 제정과정으로 꼽히는 사례로 「국가 중장기 교육 개혁 및 발전 계획 요강」(이하 요강)이 있다. 또한, 이는 대중에 정책방안을 묻는 열린 시도가 이루어진 정책으로 평가되고 있다. ‘요강’의 내용에도 미흡한 점은 있지만, 전반적으로 잘 수립된 수준 높은 정책으로 보고 있다. 이는 ‘요강’ 제정 과정의 엄밀성, 개방성 및 민주적인 절차와 분리해서는 생각할 수 없을 것이다.

2008년 8월 29일 원자바오 총리 주재로 국가과학교육 지도부 제1차 회의를 열고, ‘요강’ 제정을 위한 연구를 본격적으로 개시하여 각계각층의 의견을 수렴하도록 하였다. 실무 방안에 따라 국무원(国务院) 지도부의 의견을 수렴하고 전문가로부터 관련 조언을 구한 뒤 각계에 1차 공청 작업을 시작하였는데, 공개적인 의견수렴은 다음과 같은 방식으로 이루어졌다.

우선, ‘요강’에서는 국가의 교육지도사상과 사업지침, 전략목표와 비전을 명확히 제시하고, 각급의 교육발전, 체제개혁 등을 포괄적으로 배치하였다. 이에 따라 ‘요강’은 조사 연구·기초 논증·공개 의견수렴의 3단계를 거친 정책수립 과정이 진행되었다. 각지 관련 부서, 학교, 사회단체 등이 폭넓게 참여하였으며, 두 차례에 걸쳐 사회 전체를 대상으로 공개적으로 의견을 수렴하였다. 의견수렴 과정에서 많은 인력이 동원되고, 광범위한 지역이 포함되는 등 사회 참여도가 높은 편이었다. 이러한 의견수렴 과정은 중국 교육정책의 역사에서도 매우 보기 드문 것으로, 이를 통해 민의가 널리 모이고 공감대가 향상되는 목적을 달성하였다고 평가되고 있다(教育部, 2009).

‘요강’ 제정을 위한 연구 과정에는 수천 명의 전문가와 각계 인사들이 참여했다. 3만 명에 가까운 인원이 간담회와 토론에 참여해 500만 자 이상의 연구보고서를 작성하고, 다양한 경로를 통해 210만 개 이상의 의견을 제시했다. 당시 간담회에 참가한 전문가들은 이후 국가가 실정에 맞는 교육 의사결정을 위한 과학적 절차를 수립할 것, 대중 참여 교육 의사결정의 전통을 수립할 것, 소수의 의사결정에서 다수가 참여하는 민주적 의사결정으로 나아갈 것, 간단한 절차로부터 규범적 절차로 개선할 것 등을 조언했다(朱永新, 2016). 또한, 교육부가 발표한 ‘요강’ 공개 의견수렴에 관한 통지에서도 현지 언론과의 연계를 강화하고, 공개 의견수렴 작업의 정치성, 엄격성, 광범위성, 건설성을 강조해야 하며, 공개 의견수렴 작업에 적합한 여론 환경을 조성하여 정확한 여론 수렴을 해야 한다고 제시하였다.

2) 교육비 결정을 위한 공청회 제도

공청 제도는 공공의 의사결정 참여 통로를 제공하고 교육 의사결정의 공개화, 민주화를 보장한다. 20세기 중엽 이후 세계의 많은 나라가 행정절차를 제정하고 공청 제도를 구체적으로 규정함으로써 현대적인 의미의 행정 공청 제도를 형성하였다. 중국은 1996년 3월 17일 통과된 ‘중화인민공화국 행정처벌법’에서 처음으로 공청 절차를 입법으로 규정했다. 1997년 통과된 ‘중화인민공화국 입법법’에서는 행정법규의 기안 과정에서 관련 기관과 조직, 국민의 의견을 폭넓게 수렴할 것을 규정하고, 의견수렴은 공청회 형식을 취할 수 있다고 명시했다(朱永坤·白永, 2011). 중국은 교육정책 수립에서도 공청 제도를 도입하였으며, 그 대표적인 사례로 교육비 결정을 위한 공청회가 있다.

2000년 6월과 8월 두 차례에 걸쳐 중국 칭다오(青岛)시 물가국(物价局)에서 교육비 표준 조정에 관한 공청회를 개최하였는데, 이후 교육비 공청회는 전국적으로 관례가 되었다. 교육계획 제정, 교육법률 초안 작성·개정이 더 이상 밀실에서 이루어지는 것이 아니라 광범위한 의견수렴을 통해 이루어지게 된 것이다. 교육비 결정 공청회 제도와 관련한 구체적인 내용은 다음과 같다.

▶ 교육비 결정 공청회의 개념: 교육 분야의 중요 쟁점인 교육비 기준을 정하기 전 주무부처의 주재 하에 사회적 필요성과 타당성을 따지기 위해 열리는 논증 과정이다. 교육비 의사결정 공청 제도는 정부의 의사결정 절차와 행위를 규율하는 중요한 조치로, 교육비 의사결정 공청 제도의 수립과 보완은 교육비 의사결정의 민주화와 과학화를 촉진하는 중요한 형식이라 할 수 있다.

▶ 교육비 결정 공청회의 적용 범위: 공립 초중등학교 등록금, 일반 대학의 등록금은 국가 규정의 권한과 절차에 따라 정해지며, 지방 정부의 공청 목록에 포함한다. 기타 교육비 기준을 정할 때도 주무부처가 필요하다고 인정하면 공청회를 열 수 있다.

▶ 교육비 결정 공청회의 형식: 행정원가를 낮추고 행정 효율성을 높이기 위해 교육비 기준을 낮추거나 교육비 기준의 적용 범위가 넓지 않은 경우 공청회 절차를 간소화할 수 있다.

▶ 교육비 결정 공청회 대표의 구성: 주무부처는 공청회 내용에 따라 공청회 대표의 구성 및 인원수를 합리적으로 정한다. 교육비 의사결정 공청회 대표들은 광범위하고 대표성이 있어야 한다. 주로 학생(16세 이상), 학부모 대표, 학교 대표, 관련 분야 대표 및 경제법률 전문가로 구성된다. 이 가운데 학생과 학부모 대표가 공청회 대표 총수의 3분의 1을 넘어야 한다.

▶ 교육비 결정 공청 대표의 발생: 교육비 결정 공청회 대표는 공청회를 조직한 가격 주관 부처에서 초빙한다. 학생과 학부모 대표는 자발적으로 지원하거나 소비자협회 등 중개단체가 추천하고, 학교 대표는 교육 주관 부서가, 전문가와 학자 대표는 해당 대학과 과학연구기관이 각각 추천한다. 주무부처도 교육비 의사결정 공청회 대표 인력풀을 만들어 일정한 절차와 규칙을 적용해 대표를 선출할 수 있다.

▶ 교육비 결정 공청회는 모두 공개적으로 열어 언론사를 초청한다. 회의 개최에 지장이 없는 경우에는 진행자의 동의를 얻어 생중계, 녹음, 녹화, 촬영과 인터뷰를 실시한다.

▶ 주무부처는 교육비 결정 공청회를 개최하기 전 공청회를 개최할 시간과 장소, 주요 내용을 신문 매체, 인터넷 또는 게시판 등을 통해 미리 공지하여 사회로부터 광범위하게 모니터링을 받는다.

▶ 주무부처는 TV, 방송, 신문 등 뉴스매체를 통해 교육비 결정의 최종결과를 실시간으로 알리고 기관의 집행 여부를 감독한다.

3. 특징과 시사점

중국은 「국가 중장기 교육 개혁 및 발전 계획 요강」과 교육비 기준 제정 등 중대한 교육정책 수립과정에서 대국민 의견수렴, 공청회 개최 등을 통해 민주적이고 과학적인 의사결정이 이루어지도록 노력하고 있다. 공청 절차를 입법, 행정처벌법 등으로 규정하고 있는데, 이러한 일련의 법률 규정은 대국민 의견수렴 제도가 중국에서 점차 발전하고 있다는 것을 보여 준다. 중국은 공청 제도에 대해 공청회의 적용 범위, 공청회의 형식, 공청회 대표의 구성 등에 대해 구체적으로 명시함으로써 대국민 의견수렴이 과학적인 절차와 형식을 갖춘 체계적인 제도가 되게 하였다.

결론적으로, 학생과 학부모를 포함한 다양한 사회계층이 만족할 만한 교육정책을 수립하기 위해 대국민 의견수렴 제도를 지속적으로 보완해나가는 한편, 전문가의 의견과 국가의 여건을 고려한 조화로운 정책수립이 이루어지도록 노력해야 한다.

참고 문헌

⦁ 教育部(2004). 关于建立和完善教育收费决策听证制度的通知. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/201308/t20130808_155384.html에서 2020. 2. 2 인출.

⦁ 教育部(2009). 关于做好国家中长期教育改革和发展规划纲要公开征求意见工作的通知. http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7048/201407/xxgk_171932.html에서 2020. 2. 3 인출.

⦁ 欧阳恩剑·刘波(2019). 公众参与: 教育政策公平价值的重要保障. 高教探索, 3.

⦁ 朱永新(2016). 教育治理应该汲取民间智慧. http://cjjy.com.cn/zjjy006/에서 2020. 2. 3 인출.

⦁ 朱永坤·白永(2011). 教育政策制定程序：教育政策公平性的重要影响因素. 现代教育管理，10, 52-56.

※ 기획기사는 참고문헌을 요약·정리하여 작성되며, 교육정책네트워크, 한국교육개발원의 공식 입장과 다를 수 있습니다.