일본의 학교 보건 현황

  일본에서는 새 학기가 시작되는 4월부터 6월 사이에 학생과 교직원의 건강 검진(健康診断)을 실시한다. 이것은 양호 교원(養護教員)의 주요 업무의 하나로, 건강 검진 결과를 바탕으로 1년간 교육 활동에 학생이 안전하게 참가하도록 계획을 작성하고 보건 지도를 하게 된다. 그러나 이번 코로나-19 사태로 신년도 건강검진 실시가 미뤄지는 학교가 많아 이미 양호 교원의 업무에 큰 차질이 빚어지고 있는 상황이다. 본 기사에서는 일본의 학교 보건 현황과 위기 발생 시 학교 보건의 대응에 대해 간단히 소개하고 시사점을 얻고자 한다.

1. 일본의 학교 보건 현황

  일본에는 학교에서 학생과 교직원의 건강을 유지하고 증진하기 위해 제정한 ‘학교보건안전법(学校保健安全法)’이 있는데, 해당 법률의 구성은 다음과 같다.

  ▶ 제1장 총칙(제1조∼제3조)

  ▶ 제2장 학교보건(제1절 학교의 관리운영 제4조∼제7조, 제2절 건강상담 제8조∼제10조, 제3절 건강진단 제11조∼제18조, 제4절 감염증(전염병) 예방 제19조∼제21조, 제5절 학교보건기사, 학교의사, 학교치과의사, 학교 약제사 제22조∼제23조, 제6절 지방공공단체의 원조 및 국가의 보조 제24조∼제25조),

  ▶ 제3장 학교안전(제26조∼제30조)와 잡칙(雑則), 부칙(附則)

  제1장 총칙에서는 학교보건안전법의 목적(제1조), 정의(제2조)를 규정하고 있으며, 국가와 지방자치단체(지자체)의 책무(제3조)로 ‘상호 연계’하면서 ‘학교의 보건·안전에 관한 최신 정보와 사례를 고려하여 재정상의 조치와 그 외의 필요한 시책을 강구’하도록 하고 있다. 특히 국가는 ‘학교 안전 추진에 관한 계획의 책정과 그 외의 필요한 시책을 강구’하고, 지방공공단체는 ‘국가가 제안한 조치에 준하는 방안을 마련하고 시행할 것을’강조한다.

  제2장 학교 보건의 주요 내용을 구체적으로 살펴보면, 제4조에서 학교 설립자의 책무로 ‘해당 학교의 시설과 설비, 관리 운영 체제를 충실하게 정비하고, 그와 관련하여 필요한 조치를 마련할 것’을 강조하고 있다. 제5조는 학교가 ‘학생과 교직원의 건강 진단, 환경 위생 검사, 학생에 대한 위생지도와 보건 관련 계획을 책정하고 이를 실시할’것을 규정하고 있다. 제6조의 학교 환경 위생 기준(学校環境衛生基準)에 대해서는 문부과학대신(文部科学大臣)이 ‘학교의 환기, 채광, 조명, 보온, 청결 유지, 혹은 기타 환경 위생 관련 사항은 학생과 교직원의 건강을 보호하는 것에 기준’을 두고, 학교 설립자는 해당 기준을 바탕으로 적절한 학교환경을 유지해야 한다. 학교장은 해당 사항에서 누락된 사항이 있는 경우 지체없이 이를 개선하기 위한 조치를 마련하거나, 해당 조치를 시행할 수 없을 때에는 학교 설립자에 이를 통보하도록 하고 있다.

  제7조는 학교에 건강 진단, 건강 상담, 보건 지도, 구급 조치, 그 외의 보건에 관한 조치를 실시하기 위해 ‘보건실’을 두도록 하고 있다. 이 밖에도 학교보건안전법 제2장에는 건강 상담(제8조), 보건 지도(제9조), 지역 의료기관과 연계(제10조), 취학 시 건강 진단(제11조), 학생 건강 진단(제13조), 교직원 건강 진단(제15조), 건강 진단의 방법과 기술적 기준(제17조), 지역보건소와 연계(제18조) 등에 대해서도 규정하고 있다.

  특히 제2장의 제4절은 감염증(전염병)의 예방과 관련한 내용을 주로 다루고 있다. 즉, 학교장이 ‘감염되었거나, 감염이 의심되거나, 또는 감염될 우려가 있는 학생’에 대해 출석을 정지(제19조)할 수 있으며, 학교 설립자가 ‘감염증의 예방 측면에서 필요할 때’ 임시로 학교 전체 또는 일부 휴업(제20조)을 실시할 수 있다. 제21조는 ‘감염증 예방과 감염질환 환자를 위한 의료에 관한 법률, 그 외의 감염증 예방에 관해 규정하는 법률로 정한 내용 이외의 학교의 감염증 예방에 관해 필요한사항’은 ‘문부과학성령’을 통해 별도로 정하고 있다.

  제2장의 5절은 도도부현(都道府県)의 교육위원회 사무국(教育委員会事務局)에 배정되는 ‘학교보건기사(学校保健技師)(제22조)’에 대한 규정이다. 학교보건기사는 학교의 보건 관리에 관한 전문적 사항에 관한 학식과 경험이 있어야 하며, 학교의 보건 관리에 관해 전문적이며 기술적인 지도·기술에 종사해야 한다. 이 외에 학교의(学校医), 학교 치과의(学校歯科医), 학교 약제사(学校薬剤師) (제23조), 지방공공단체의 원조(제24조), 국가의 보조(제25조), 학교 안전에 관한 학교 설립자의 책무(제26조)에 대해 규정하고 있다.

  학교보건안전법 제3장은 학교 안전에 관련한 규정이다. 학교안전계획(学校安全計画)의 책정(제27조)에 대해 ‘해당 학교의 시설·설비의 안전 점검, 학생에 대한 통학을 포함한 학교생활의 안전지도, 학교 밖의 일상생활 속 안전에 관한 지도, 교직원 연수와 그 외의 학교 안전에 관한 사항에 대한 계획을 세우고 실천’해야 한다고 하고 있다. 제29조는 위험 발생 시 대처 요령에 관한 내용이다. 제30조는 학생의 안전 확보를 위해 보호자는 물론, 지역에 따라 경찰서, 기타 공공기관, 지역 안전 단체, 지역 주민 등과 연계하도록 하고 있다.

  한편, 학교 보건 인력은 교직원 정원을 산출하는 의무표준법(義務標準法)에 근거하여 배치하고 있다. 우선 일본의 교직원 정원을 산정하는 방식은 의무표준법(義務標準法)에 근거한 표준 정원을 기준으로 하며, 이에 따라서 도도부현별 의무교육제학교(義務教育諸学校) 교직원 총수를 산정한다. 도도부현은 이를 표준으로 하여 학교장, 교감, 교원, 양호 교원, 영양 교원, 사무직원, 특수교육학교의 교직원 정원을 책정하여 이를 조례로 정하게 된다.

  초·중학교의 표준 교직원 정원에 따른 양호 교원 정원 기준은 3학급 이상 학교에는 1명을 임용한다. 그래서 학생 총원이 851명 이상의 초등학교나 801명 이상의 중학교는 양호 교원을 복수로 임용할 수 있고, 의료시설이 없는 도서벽지의 경우는 양호교원을 추가 배정할 수 있다. 특별지원교육제학교(特別支援教育諸学校, 특수학교)의 경우에는 학생 수에 상관없이 학교당 양호교원 1명을 임용하며, 학생 수가 61명 이상이 곳은 복수로 임용할 수 있다. 다음의 <표>는 2016년도 전국의 초중고 학교 규모별 양호 교원을 임용한 학교 수를 나타낸 것이다.

<표> 2016년 양호 교원 임용 학교 수

  일본학교보건회(日本学校保健会)의 2018년도 보고서에 의하면, 2016년도 양호 교원을 임용한 학교 비율은 초등학교 10.4%, 중학교 12.3%, 고등학교 32.6%로 전체 평균은 13.3%다. 또한, 보건실 내에 별도로 상담실이 마련되어 있는 학교의 비율은 초등학교 19.0%, 중학교 31.4%, 고등학교 47.3%이며, 보건실 내에 상담 코너가 마련되어 있는 학교의 비율은 초등학교 37.5%, 중학교 44.5%, 고등학교 45.9%다.

  학교교육법에 따르면 양호 교원의 직무는 ‘학생의 양호를 관장’하는 것이며, 이 법에 근거하여 중앙교육심의회는 ‘구급 조치, 건강 진단, 질병 예방 등의 보건 관리, 보건 교육, 건강 상담, 보건실 운영, 보건 조직 활동 등’이라고 상세하게 규정하였다. 또한, 최근에는 학교와 지역 의료기관과의 연계를 추진하는 코디네이터 역할을 하며, 다른 교직원과 연계하여 조직적으로 건강 상담, 보건지도, 건강관찰을 실시한다. 또한, 따돌림(いじめ)이나 아동 학대 등 학생의 심신의 건강 문제에 대한 조기 발견 및 대응, 건강과 안전에 관한 위기관리에 대한 대응 등과 같은 역할이 기대되고 있다.

2. 위기 상황 발생 시 학교 보건 관련 대응과 사례

  학교보건안전법 제29조는 위험 상황이 발생할 때 대처 매뉴얼을 준비할 것을 규정하고 있으며, 구체적으로는 다음과 같은 내용을 중심으로 하고 있다.

  ▶ 학교는 학생의 안전을 확보하기 위해 해당 학교의 실정에 맞게 위험 등 발생 시 교직원이 취해야 할 조치의 구체적인 내용과 순서를 정한 대처 요령을 작성한다.

  ▶ 교장은 교직원을 대상으로 위험 발생 시 대처 요령을 교육하고 훈련을 실시한다. 또한, 위험 발생 시 교직원이 적절하게 대처하기 위해 필요한 조치를 강구한다.

  ▶ 사고 등으로 학생에게 위해가 발생한 경우, 학교는 직접 피해를 받은 학생의 심리적 외상, 간접적으로 심신의 건강에 영향을 받은 학생, 기타 학교 관계자들의 심신 건강을 회복하기 위해 이들에 대한 필요한 지원을 실시한다. 이 경우 제10조의 규정을 준용한다.

  즉, 모든 학교는 학교보건안전법 제27조와 제29조에 의해 학교안전계획의 책정과 위험 발생 시 대처요령(위기관리 안내서(manual))의 작성이 의무화되어 있다.

  문부과학성(2018)의 조사 결과에 의하면 2015년도에 학교안전계획을 책정하고 있는 학교의 비율은 국립 98.5%, 공립 99.0%, 사립 83.8%로 전국 학교의 평균은96.5%이다. 정기적으로 혹은 필요에 따라 학교안전계획을 갱신하고 있는 학교는 국립 97.7%, 공립 96.7%, 사립 75.6%로 전국 학교 평균은 97.7%이다. 위험 발생 시 대처 요령을 작성하고 있는 학교는 국립 100.0%, 공립 99.9%, 사립 87.0%로 전국 학교 평균이 97.2%이며, 정기적으로 혹은 필요에 따라 위험 발생 시 대처 요령을 갱신하고 있는 학교는 국립 96.2%, 공립 95.2%, 사립 70.0%로 전국 학교 평균은 90.5%이다.

  문부과학성은 2016년도의 ‘학교사고 대응에 관한 지침’과 2017년도의 ‘제2차 학교안전 추진에 관한 계획’ 등을 기반으로 ‘학교 위기관리 안내서 작성을 위한 설명서’를 보완‧작성하였다. 이는 기존의 ‘학교의 위기관리 안내서’에 기본적인 대응방법과 유의점을 대폭 추가하여 개정한 것으로서 각 학교 상황에 적합하게 활용할 수 있도록 조치한 것이다.

  이와 별도로 코로나-19와 관련해서 문부과학성은 학교 재개를 위한 가이드라인과 함께 4월에는 초중고 교사용 보건 교육 지도 자료인 ‘코로나-19 감염증 예방(新型コロナウイルス感染症の予防)’ 책자를 배포하였다. 해당 지도 자료에 포함된 구체적인 내용은 감염증 예방을 위한 ‘손 씻기’, ‘기침 예절’, ‘밀폐, 밀집, 밀접의 회피’, ‘올바른 정보 수집’, ‘코로나-19와 관련한 차별과 편견’ 등에 대한 것이다.

그러나 이러한 안내서와 지도 자료, 지침(guideline) 배포 자체가 학교 현장의 양호 교원이 가지고 있는 불안을 실제 불식시키기에는 부족한 것으로 보인다. 교육신문(教育新聞, 2020. 4. 20)에 의하면, 일부 양호 교원은 코로나-19 사태 속에서 학교 재개를 위해 문부과학성이 제시한 지침을 학교 현장에서 실시하는 것은 불가능하다고 주장한다. 학교 현장에서 마스크, 알코올, 비접촉형 체온계 등이 부족하고, 교실현장 외에도 쉬는 시간이나 등하교 때 접촉하는 학생까지 포함하여 감염 경로를 파악하는 것은 어렵다고 한다. 또한, 학생 간 자연스러운 접촉을 금지하기도 어려울뿐더러 이를 금지한다면 그렇지 않아도 불안과 스트레스로 힘든 학생을 더욱 몰아붙이는 것이 되므로, 적정한 기준을 정하기도 쉽지 않기 때문이다.

3. 특징과 시사점

  일본은 지진과 같은 자연재해가 자주 발생하기 때문에 위기관리에 대한 의식이 높은 편이다. 정부가 작성한 위기관리 안내서 작성 설명서가 있으며, 해당 안내서는 비교적 빠른 속도로 갱신이 이루어지고 있다. 지자체는 이를 바탕으로 각 지역의 실정에 맞는 안내서를 작성하고, 학교 현장은 대부분 지자체의 안내서를 토대로 하여 구체적인 실제 안내서를 작성‧활용하고 있다.

  결핵, 홍역, 독감, 식중독 등 여러 전염병에 대한 내용을 기존의 위기관리 안내서에 포함하고 있는 지역도 있으나, 이번 코로나-19에 대해서는 기존의 매뉴얼만으로는 대응하기 어려운 부분이 존재한다. 이에 오사카(大阪)시 교육위원회는 2020년 4월 소독약을 만드는 법을 포함한 청소 방법, 확진자나 감염의심자에 대한 편견과 차별을 용납하지 말아야 한다는 내용, 출석 정지나 임시 휴업, 교직원의 휴가, 교과별 교육활동의 유의 사항, 건강검진의 실시 시기와 유의 사항, 장애 상황에 따른 지도와 지원 등을 다룬 안내서를 작성하였다. 이처럼 정부가 지침을 마련하고, 지자체가 지역의 상황을 정확하게 파악하여 반영하고, 각 학교는 실정에 맞게 구체적인 안내서를 작성하여 실제 적용하는 것이 중요하다.

  학교 보건의 대응 시스템과 함께 중요한 것은 학교 보건의 인력과 시설 설비이다. 2018년 일본보건회 보고서는 학생과 교사의 보건실 이용 상황이나 양호 교원의 업무와 관련된 데이터가 게재되어 있다. 예를 들어, 한 학교당 하루 평균 보건실을 이용하는 학생 수를 보면 초중고 모두 약 20명이다. 보건실 등교(保健室登校, 학생이 등교하지만 교실 대신에 보건실에서 지내는 것)를 하는 학생이 재학 중인 학교의 비율은 초중고 평균 34%이며, 보건실 등교를 하는 학생 수의 연간 평균은 초등학교 1.9명, 중학교 2.9명, 고등학교 2.8명이다. 또한, 교직원의 보건실 이용 상황은 초등학교 86.3%, 중학교 89.9%, 고등학교 97.7%이며, 학부모의 보건실 이용은 초등학교 57.9%, 중학교 48.4%, 고등학교 47.8%이다. 즉, 한 명의 양호 교원은 평균 약 600∼700명 학생의 심신 건강 관찰, 계획 수립, 보건 지도를 할 뿐만 아니라 보건실 등교, 따돌림 상담 등도 담당한다. 아울러 학생 이외에 교직원과 학부모에 대한 대응까지 하고 있는 상황을 보여주고 있다.

  이러한 양호 교원의 업무 상황을 고려하면, 코로나-19 사태가 장기화 되고 있는 상황에서 학교 보건 인력의 증원 없이 학교수업을 재개하게 된다면, 양호 교원이 짊어지게 될 업무 부담은 상상을 초월하게 될 것이다. 또한, 양호 교원은 감염될 위험성이 높은 상황이며 양호 교원의 자리에 공백이 발생한다면 학생 전체의 안전이 위협받는 상황이 초래될 수 있다.

  일본의 경우 지진이 발생했을 때 학교는 피난소로 활용되기도 하는데, 양호 교원은 재난 발생 시 학교를 중심으로 해당 지역의 의료 지원, 심리 상담 등 중요한 역할을 담당해 왔다. 이처럼 양호 교원은 학교 내에서는 학생과 교직원의 건강 유지와 증진, 안전 확보, 응급 처치, 질병의 예방과 방역, 상담 등에 있어 핵심 역할을 하고, 긴급 사태 발생 시에는 지역 의료에 있어 중요한 역할을 하고 있다.

참고 자료

∙ 教育新聞(2020. 4. 20) 子供を守れない 養護教諭が抱く危機感. https://www.kyobun.co.jp/news/20200420_06/에서 인출.

∙ 公益財団法人日本学校保健会(2018. 2). 保健室利用状況に関する調査報告書 平成28年度調査結果. https://www.gakkohoken.jp/book/ebook/ebook_H290080/index_h5.html#8에서 인출.

∙ 文部科学省(2018). 2016年度学校教員統計調査(確定値)の公表について. https://www.mext.go.jp/component/b_menu/other/__icsFiles/afieldfile/2018/03/28/1395303_01.pdf에서 인출.

∙ 文部科学省(2018). 学校安全計画の策定及び危険等発生時対処要領の作成について. https://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2018/02/16/1401001_10_1.pdf에서 인출.

∙ 文部科学省(2019). 学校の危機管理マニュアル作成の手引. https://www.mext.go.jp/a_menu/kenko/anzen/__icsFiles/afieldfile/2019/05/07/1401870_01.pdf에서 인출.

∙ 大阪市教育委員会(2020. 4). 学校園における新型コロナウイルス感染症対策マニュアル. https://www.city.osaka.lg.jp/kyoiku/cmsfiles/contents/0000496/496258/manyuaru.pdf에서 인출.

※ 기획기사는 참고문헌을 요약·정리하여 작성되며, 교육정책네트워크, 한국교육개발원의 공식 입장과 다를 수 있습니다.