1. 최초 선거 기준 관련 법령과 ‘주권자 교육’

   일본에서는 2015년 6월 17일에 ‘공직선거법 등의 일부를 개정하는 법률(公職選挙法の一部を改正する法律)’이 개정되면서, 선거권 연령이 ‘만 20세 이상’에서 ‘만 18세 이상’으로 하향 조정되었다. 이에 따라 2016년 7월에는 만 18세 이상의 국민이 투표권을 갖고 국정선거에 참여하게 되었다. 구체적으로는 중의원(衆議院)과 참의원(参議院) 선거권은 ‘만 18세 이상의 일본 국민’에게 주어지며, 지사, 도도부현(都道府県)의회 의원, 시구정촌(市区町村)의 장, 시구정촌 의회의원 선거권은 ‘만 18세 이상의 일본 국민’이면서 ‘해당 지역에 3개월 이상 주소지를 두고 있는 자’에게 주어지고 있다.

   문부과학성(文部科学省)은 1969년의 통지 이래로 고등학생의 정치활동을 제한해 왔으나, 공직선거법 개정으로 선거권 연령이 만 18세 이상으로 하향 조정된 이후인 2015년 10월, ‘고등학교 등의 정치적 교양 교육과 고등학교 등의 학생에 의한 정치적 활동에 대해(高等学校等における政治的教養の教育と高等学校等の生徒による政治的活動について)’라는 통지를 통해 고등학생도 정치적 교양이 필요하며 고등학생의 정치적 활동에 대한 제한도 합리적인 범위 내에서 이루어져야 한다는 방향으로 전환되었다.

   아울러 2016년 12월의 중앙교육심의회(中央教育審議会) 답신에서는 초등학교부터 체계적인 ‘주권자 교육(主権者教育)’을 충실히 실시하는 것이 중요하며, 초‧중학교의 사회과, 고등학교의 지리역사과와 공민과 등을 비롯해 가정과, 특별활동 등에서 법, 정치, 경제 등에 관한 지식을 습득하고, 다양한 시각과 종합적인 사고, 공정한 판단력, 문제 해결 능력, 사회 구성원으로서의 주체적인 참여 능력을 길러야 한다고 강조하였다. 특히 고등학교에서는 현대 사회 문제를 고찰하고 자립적인 주체로 사회 형성에 참여하기 위한 힘을 기르기 위해 공민과에 공통필수과목으로 ‘공공(公共)’을 신설할 것을 제언하였다. 해당 답신을 토대로 하여 개정된 신학습지도요령(新学習指導要領)은 초‧중‧고등학교의 각 단계에서 ‘주권자에게 요구되는 능력’을 교과융합적으로 육성하도록 하고 있다. 또한 2018년 8월에는 ‘주권자교육 추진회의(主権者教育推進会議)’를 설치하여 학교, 가정, 지역에서의 주권자 교육 추진 방안에 대해 검토하였으며 2021년 3월에 최종보고서를 마무리하였다. 이처럼 일본에서는 ‘주권자 교육’이 중요한 과제가 되고 있다.

 

2. ‘주권자 교육’의 실시 현황

   ‘주권자 교육’을 위해 문부과학성은 학생용 부교재, 교사용 지도자료, 사례집 등을 제작하고, 각 학교는 모의선거나 토론회를 실시하는 등 다양한 활동을 하고 있다.

   먼저 문부과학성은 총무성(総務省)과 연계하여 학교에서의 정치와 선거 관련 학습을 위해 ‘우리가 열어가는 일본의 미래(私たちが拓く日本の未来)’라는 학생용 부교재와 교사용 지도자료를 제작하였다. 해당 교재는 해설편, 실천편, 참고편으로 구성되어 있으며, 유권자로서 ‘문제를 다면적으로 바라보고 사고하며 자신의 생각을 주장하고 상대방을 설득할 수 있는 힘’이 필요하다고 기술하고 있다. ‘실천편’에서는 이러한 힘을 기르기 위한 실천방법으로 토론과 모의선거, 정책토론회, 모의청원, 모의의회 등의 실시방법에 대해 상세하게 소개하여 학교에서 활용할 수 있도록 하고 있다. ‘참고편’에는 ‘투표와 선거운동 Q&A’, ‘학교에서의 정치적 중립 확보’ 등의 내용을 다루고 있다. 구체적으로 살펴보면 ‘투표’에서는 선거권을 갖게 되는 연령과 선거인 명부 등록, 사전투표, 부재자 투표제도, 투표소에서의 소지품 제한과 질서유지, 투표소 입장권 분실시 대응, 최고재판소 재판관 국민심사에 대해 설명하고 있다. ‘선거운동’에서는 선거운동의 정의, 만 18세 미만의 선거운동 금지, 선거운동과 정치활동의 구분, 선거운동 기간 외 선거운동 금지, 만 18세 이상이라도 인터넷상 선거운동시 전자메일을 활용한 선거운동 금지, 선거운동시 재산상 이익 제공이나 수수 금지에 대해 사례를 들어 설명하고 있다. ‘정치활동’에서는 학교에서 작성하여 학생에게 배부한 명부를 정치활동이나 선거운동을 위해 타인에게 제공하는 것을 금지하고 있다는 것과 학교에서는 학교방침상 본인의 의사에 반한 무리한 정당설명회 권유가 인정되지 않는다는 것을 학생에게 지도할 것 등에 대해 설명하고 있다. 그 외에 학교에서 모의선거 시 당선인을 예상하는 인기투표의 경과나 결과를 공표해서는 안된다는 등의 주의점, 만 18세 이상, 만 20세 미만의 공직선거법 위반자에 대한 형사처분 등에 대해 설명하고 있다. ‘학교에서의 정치적 중립 확보’에서는 상술한 공직선거법 제137조와 이에 해당하는 사례에 대해 설명하고 있다.

   한편 문부과학성의 ‘주권자 교육 실시현황 조사’에서는 2019년도에 고등학교 3학년에게 주권자 교육을 실시한 학교의 비율이 95.6%인 것으로 나왔으며, 실시 교과는 ‘공민과’ 74.4%, ‘특별활동’ 46.3%, ‘종합적인 탐구의 시간’ 20.2%, 그 외 14.9% 순이었다. 구체적인 지도내용은 ‘공직선거법과 선거체계’가 84.6%, ‘모의선거 등 실천적인 학습활동’ 47.3%, ‘현실의 정치적 문제에 대한 토론’ 34.4%, ‘그 외’ 14.6%였으며, 교재 사용 현황은 ‘부교재 사용’ 61.4%, ‘교과서 사용’ 59.9%, ‘그 외’ 28.6% 등으로 조사되었다. 지도시 타 기관과의 연계현황은 ‘연계 안 함’ 48.2%, ‘선거관리위원회와 연계’ 42.7%, ‘지방공공단체와 연계’ 6.8%, ‘관계단체나 NPO 등과 연계’ 4.9%, ‘의회사무국과 연계’ 3.2%, ‘대학과 연계’ 1.9%, ‘그 외’ 3.9%로 나왔다.

   학교가 ‘주권자 교육’을 위해 가장 연계를 많이 하고 있는 전국의 선거관리위원회 1,963단체를 대상으로 실시한 주권자 교육 조사에서는, 학교에서 선거교육 관련 초청 강연을 실시한 단체는 2015년 655개, 2016년도 894개, 2017년도 787개, 2018년도 767개로 나왔다. 특히 2018년도의 초청 강연 실시 비율을 지역규모별로 보면 도도부현은 97.9%, 정령지정도시는 80.0%, 시와 특별구는 59.6%, 정촌은 13.5%로 대부분 도도부현이 주체가 되어 초청강연을 실시하고 있으며, 실시형태는 고등학교와 대학교는 도도부현, 초‧중학교는 시구정촌이 담당하고, 강연자료와 매뉴얼 작성은 도도부현, 그 실시는 시구정촌이 맡으며, 초청강연은 도도부현이 주체이며, 시구정촌은 모의선거를 하는 등 역할분담을 하고 있는 곳도 많다.

   선거 관련 초청 강연을 실시하는 고등학교의 비율은 약 30% 정도인데, 초청 강연의 내용을 보면 강연과 모의선거를 함께 실시하는 형태가 약 60%로 많으며, 모의선거는 공약을 보고 가상의 정당이나 후보자에게 투표하는 형식이 많다. 고등학교 이외에도 초‧중학교, 특별지원학교, 대학과 단기대학 등에서도 초청 강연을 실시하고 있다.

 

3. ‘주권자 교육’의 개선 과제

   2021년 3월의 ‘주권자교육 추진회의’의 최종 보고서 ‘향후의 주권자 교육 추진(今後の主権者教育に推進に向けて)’에서는 초‧중‧고등학교의 주권자 교육이 중요하다고 강조하면서 각 학교급에서 주권자 교육 충실 방안을 다음과 같이 제안하고 있다.

   먼저 초‧중학교 단계에서는 시범학교를 선정하여 학생용 부교재와 교사용 지도자료를 작성할 것을 제안하였다. 학생이 사회의 여러 현상과 문제에 관심을 갖고 사회에 참여하기 위한 기초를 다지기 위해 지역사회의 관계기관과 연계한 학습을 충실히 하고, 현실의 구체적인 정치적, 사회적 문제에 대해 모의로 토론하여 다면적으로 사고할 수 있도록 하되 발달 단계에 따라 적합한 방법을 고안하며, 학생회 활동과 자원봉사활동을 충실히 할 것을 제안하였다.

   고등학교 단계에서는 자립된 주체로 사회에 참여하기 위해 필요한 자질과 능력을 육성하는 공통필수과목인 ‘공공’이 신설되었으므로 ‘공공’교과의 지도를 충실히 할 것과 ‘우리가 열어가는 일본의 미래’ 활용을 촉진할 것을 제안하였다. 특히 ‘공공’교과의 지도 충실을 위해 시범학교에서 실천연구를 실시할 것을 제안하였는데, 지도방법의 개선을 위해서 현실의 구체적인 정치사회적 문제를 다룰 때는 다른 입장의 주장이나 타인의 이익과 손실 등도 고려하는 등 다면적으로 사고하여 논의를 전개할 수 있도록 고안하고, 모의선거를 실시할 때에는 외부단체의 정당 선거 공약 등 정책을 비교 가능한 형태로 정리한 자료를 활용하는 등의 노력이 중요하다고 하였다. 또한 코디네이터의 활용 등 전문가나 관계기관과의 연계 협동을 원활하게 추진하기 위한 방안을 모색해야 하며, 학생회 활동과 자원봉사활동을 충실히 해야 한다고 강조하였다.

   한편 학교급 간, 교과 간의 연계를 충실히 하는 것이 필요하다고 강조하며, 초‧중학교의 ‘사회과’ 학습과 고등학교의 ‘공공’ 학습이 원활하게 이어지도록 하는 교육과정 개발, 설립자가 다른 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 간의 연계 방안, 사회과, 지리역사과, 공민과, 가정과, 도덕, 종합적인 탐구의 시간, 특별활동 등 각 교과의 특징에 맞는 주권자 교육 및 상호 연계한 교과융합적 교육과정의 개발이 필요하다고 하였다. 뿐만 아니라 만 18세에서 만 20세의 투표율이 낮아지고 있다고 지적하며 대학에서의 주권자 교육을 지원하기 위해 대학의 사전투표와 부재자 투표 홍보방안, 신입생 주권자 교육과정 등의 사례를 수집하고 이러한 실천을 확대하는 방안을 제안하였다. 또한 주권자 교육을 담당하는 교사의 연수를 충실히 할 것과 가정 및 지역사회와의 연계를 충실히 할 것을 제안하였다.

 

4. 나아가며

   일본은 최초 선거 연령이 만 18세로 하향 조정되면서 주권자 교육의 필요성이 강조되고, 문부과학성의 2015년 통지에서 고등학생의 정치활동은 용인된 한편, 해당 통지에는 ‘교사는 개인적인 주의, 주장의 언급을 피하고 공정하고 중립적인 입장에서 학생을 지도’하도록 하고 있다. 즉, 초‧중‧고등학생의 정치사회적 교양을 위해 주권자 교육을 실시해야 하는데 이를 지도하는 교사는 ‘공정하고 중립적인 입장’을 유지해야 한다는 것이다. 그러나 문제는 그동안의 외부압력이나 규제로 인해 일본의 교사는 ‘정치적 중립=비정치’로 인식하는 교사가 많다는 것이다. 바람직한 주권자 교육을 위해서는 교사가 위축되지 않고 학생에게 정치사회적 교양을 지도할 수 있어야 하는데 이를 위해서는 중립적인 부교재 및 지도자료의 개발, 외부기관과의 연계 등이 매우 중요하다.

   상술한 ‘주권자교육 추진회의’도 ‘정치적 중립성 담보를 포함한 유익하고 적절한 교재 개발’이 중요하다고 지적하면서 독일의 ‘연방정치교육센터( Bundeszentrale für politische Bildung, 정치교육) 부교재를 개발하고 있는데 이를 초당파 의원으로 구성된 위원회와 대학교수, 학교 교사, 종교 관계자 등으로 구성되는 전문가 위원회, 연방내무성의 3개 기관에서 감독하는 체제를 실시하여 정치적 중립성을 담보하고 있으며, 정치교육을 실시하는 기관에 재정지원을 하고 있다.)’를 참고 사례로 소개하였다.

   이처럼 최초 선거 연령의 하향화라는 세계적인 추세에 편승한 일본은 학교에서 주권자 교육을 실시하고 있으며, 교사가 정치적 중립을 유지하면서 지도할 수 있도록 학생용 교재와 교사용 지도자료 개발, 외부기관과의 연계 강화라는 방향성을 지향하고 있다. 이러한 일본의 사례는 우리나라의 최초 선거 연령 및 선거교육에 좋은 참고 사례가 될 것으로 사료된다.

 

 

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[참고자료]

文部科学省（2015）高等学校等における政治的教養の教育と高等学校等の生徒による政治的活動について 2015.10.29. 通知
https://www.pref.osaka.lg.jp/attach/4475/00209361/2711kuni_tuuti_seijikatudou.pdf (2022.01.10. 인출)

文部科学省（2020）主権者教育実施状況調査について
https://www.mext.go.jp/content/20200323-mxt_kyoiku01-000005838_1.pdf(2022.01.10. 인출)

文部科学省（2020）主権者教育実施状況調査について（概要）
https://www.mext.go.jp/content/20200323-mxt_kyoiku01-000005838_2.pdf (2022.01.10. 인출)

総務省・文部科学省（2015）私たちが拓く日本の未来　活用のための指導資料
https://www.soumu.go.jp/main_content/000382033.pdf (2022.01.10. 인출)

総務省・文部科学省（2015）私たちが拓く日本の未来（生徒用副教材）
https://www.soumu.go.jp/main_content/000690326.pdf (2022.01.10. 인출)

文部科学省（2021）今後の主権者教育の推進に向けて　主権者教育推進会議 最終報告　2021.03.31.
https://www.mext.go.jp/content/20210331-mxt_kyoiku02-000013640_1.pdf (2022.01.10. 인출)

前川喜平・池田孝司・中嶋哲彦ら（2017）「教育の政治的中立」と政治教育・主権者教育　教育学研究　第84巻　第1号　pp.49-54
https://www.jstage.jst.go.jp/article/kyoiku/84/1/84_49/_pdf/-char/ja (2022.01.10. 인출)

 

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