1. 최초 선거 기준 관련 법령

  [청소년의 선거권]

   독일 청소년은 크게 유럽연합의회 선거, 연방의회 선거, 주의회 선거, 지방의회 선거에 참여할 수 있다. 유럽연합의회 선거는 유럽연합의회 선거법(Europawahlgesetz, EuWG) 의거하여 만 18세부터 투표권을 부여한다(제6조 1). 또한 연방선거법(Bundeswahlgesetz, BWahlG)에 의거하여 연방의회 선거의 최소 선거 연령은 18세이다(제12조 1).

 

연방선거법(Bundeswahlgesetz) 제 12조 선거권(§ 12 Wahlrecht)   (1) 기본법 제 116조 1항에 규정하고 있는 독일 국민은 선거 당일 투표권을 갖는다. 1. 18세 이상인 자 2. 독일 연방공화국에 최소 3개월 이상 주택을 소유하거나 일반적으로 체제한 자 3. 제 13조에 의거하여 선거권이 박탈되지 않은 자

 

   독일은 총 16개 연방으로 이루어진 연방제 국가로, 주의회 선거와 지방의회 선거의 투표 연령은 각 주별 선거법에 따라 상이하다. 만 16세 이상의 투표권은 독일에서도 비교적 최근에 도입되었다. 니더작센 주는 1996년에 지방의회선거에서 16세 이상 선거를 도입 한 최초의 연방 주이며, 현재 11개 주가 지방의회선거에서 16세 이상의 국민에게 투표권을 부여하고 있다. 구체적으로 바덴-뷔르템베르크, 베를린, 브란덴부르크, 브레멘, 함부르크, 메클렌부르크-포어포메른, 노르트라인-베스트팔렌, 작센-안할트, 슐레스비히-홀슈타인 및 튀링겐 주에서 16세 생일부터 지방의회 선거에 투표할 수 있다. 또한 주의회 선거에서도 브란덴부르크, 브레멘, 함부르크, 슐레스비히-홀슈타인 4개 주의 경우 16세부터 선거권을 부여하고 있다(<표 1> 참조).

<표 1> 독일 16개 주의회와 지방의회 선거 연령

연방 주	주의회 선거(Landtagswahl) 연령	지방의회 선거(Kommunalwahl) 연령
바덴-뷔템베르크	18세	16세
바이에른	18세	18세
베를린	18세	16세
브란덴부르크	16세	16세
브레멘	16세	16세
함부르크	16세	16세
헤센	18세	18세
메클렌부르크-포어포메른	18세	16세
니더작센	18세	16세
노르트라인-베스트팔렌	18세	16세
라인란트-팔츠	18세	18세
자를란트	18세	18세
작센	18세	18세
작센-안할트	18세	16세
슐레스비히-홀슈타인	16세	16세
튀링겐	18세	16세

 

   [선거 연령에 관한 논의]

   연방 주에 따라 만 16세부터 투표가 가능한 주가 있지만 16세 선거권에 관해서는 여전히 논의가 거듭되고 있다. 일례로 지난 2021년 5월 21일 연방의회(연방하원)에서 연방의회 선거의 투표 연령제한을 16세로 낮추기 위한 법안이 과반수의 반대로 기각되었다.

   16세 이상 선거권을 찬성하는 측은 기본적으로 16세 청소년도 사회현상을 판단하는데 필요한 개인적 성숙도, 정치적 지식 및 관심을 가지고 있다고 판단한다. 따라서 투표권이 청소년의 정치적 책임감을 높이며 이로 인해 스스로 미래를 구축하는 데 긍정적인 영향을 줄 수 있다고 본다. 특히, 기후변화에 대한 대책과 같이 정치인이 내리는 결정은 미래에 많은 영향을 주기 때문에 미래를 살아가는 청소년에는 당면한 문제가 된다. 따라서 청소년이 자신의 미래에 대해 결정할 수 있도록 투표권을 부여해야 한다는 것이다. 또한 사회가 고령화되어감에 따라 노인들의 투표가 선거 결과에 결정적인 역할을 하게 되었다. 따라서 선거 연령을 낮춰 연령별 균형을 맞춰야 한다는 것이다. 독일 학교교육 체계에서 만 16세는 중등학교 졸업(하웁트슐레 및 레알슐레)이 가능하며 직업교육이 시작되는 나이 이기도 한다. 대학교육 대신 직업교육을 선택한 청소년의 경우 직업교육생의 지위로 직업교육을 받으며 임금을 받고 세금을 내게 된다. 따라서 자신이 내는 세금이 어떻게 사용될지를 선택하는 결정권이 있어야 한다.

   만 16세 이상 선거권 부여를 반대하는 입장에서는 16, 17세 청소년의 경우 법적으로 완전한 책임이 없다는 점을 언급한다. 이들의 경우 경우에 따라 형사상 책임이 없으며 부모가 대신 민사상 책임을 지기도 한다. 따라서 권리와 의무를 모두 행사하는 성인과는 다르다는 것이다.

   또한 16세의 청소년은 투표에 필요한 성숙함과 정치적 지식이 부족하다는 의견이 있는데, 이 연령 집단의 청소년이 소셜미디어에 많이 노출되어 있으며 이로 인한 잘못된 정보를 판별하기 어렵고 영향력 있는 인물의 선택에 영향을 받기 쉽다는 부정적인 의견이 있다. 특히 학교는 지금까지 투표연령을 낮추기 위해 청소년들을 충분히 준비시키지 못했고, 교육과정도 이에 맞춰져 있지 않다는 문제도 있다는 것이다. 그렇다면 독일에서는 어떻게 청소년을 선거를 위해 준비시키는지 선거교육 현황과 사례에 대해 다음 장에서 살펴보도록 한다.

 

   2. 학교급별 선거교육 현황 및 사례

   [학교급별 선거교육] 

독일의 학교에서는 정치 및 사회교과에서 선거교육을 다루고 있다. 학교에서의 정치 교육은 의무로 규정되어 있어, 독일에서 학교를 마친 사람이면 누구나 정치 교육을 이수한다. 초등학교에서 정치 수업은 향토–사회수업을 통해 간접적으로 진행되며, 이후 중등교육수준에서는 중등교육 1단계(5~10학년) 중 보통 8~10학년에서 주당 1~2시간씩 배정된다. 중등교육 2단계 수준의 김나지움(11, 12, 13학년)에는 정치 수업이 있지만 필수 과목으로 선정되는 경우는 거의 없다. 따라서 선거교육은 대게 8-10학년에서 배우는 정치 수업(편의상 정치 수업이라는 용어로 사용하였지만 실제 과목명은 주별로 상이하다)에서 다룬다. 정치 수업이 이루어지는 교과명은 바덴-뷔템베르크 주 ‘공동사회과목’, 바이에른 주‘사회과목’, 베를린 ‘정치 교육’, ‘사회과목’, 브란덴부르크 주‘정치 교육’, 브레멘 ‘정치’, 함부르크 ‘정치/사회/경제’, 헤센 주‘정치와 경제’, 메클렌부르크-포어포메른 주‘사회과목’, 니더작센 주‘정치-경제’, 노르트라인-베스트팔렌 주‘경제-정치’, 라인란트-팔츠 주 ‘사회과목’, 자를란트 주‘사회과목’, 작산 주 ‘공동사회과목/법교육/경제’ 작센-안할트 주 ‘사회과목’, 슐레스비히-홀슈타인 주 ‘경제/정치’, 튀링겐 ‘사회과목’이다(Bundeszentrale für Politische Bildung), 2015).

   예를 들어, 노르트라인-베스트팔렌 주에서는 중등교육 1단계, 8학년에 ‘경제-정치’과목을 배우는데, 교과 교육과정을 살펴보면 교육목표에 ‘학교 및 지방자치단체의 수준에서 선거와 민주주의적 참여가 가지는 기능과 의미를 설명할 수 있다’고 서술되어 있으며, 내용을 살펴보면 ‘독일연방공화국의 연방제에서의 시민권, 선거, 의회정치’부분이 수록되어 있다(노르트라인-베스트팔렌주 교육부, 2019). 즉, 주별로 차이가 있지만 일반적으로 8-10학년에 정치교과에서 선거교육을 일반적으로 다룬다고 볼 수 있다. 하지만, 독일의 실정상 어떤 주에서는 16세부터 투표권을 부여하기 때문에 보다 실질적인 선거교육이 필요했고, 이는 ‘청소년 선거’라는 독일 전체에 걸친 학교 프로젝트를 통해 선거교육을 실시하고 있다. 다음 절에서 구체적인 선거교육 사례로 청소년 선거 프로젝트를 살펴보고자 한다.

 

  [선거교육 사례: ‘청소년 선거(Joniorwahl)’ 프로젝트]

  ‘청소년 선거’ 프로젝트는 선거교육의 일환으로 1999년부터 전 연방에서 실시되고 있는 가장 큰 학교 프로젝트이다. 이 프로젝트의 목표는 청소년의 정치적 관심을 키우고, 정치 참여와 사회 참여를 독려하며 의견 형성 과정을 지원하고 판단력을 강화시키며, 민주주의 체제에 대한 존중을 배우도록 하는 것이다. 이 프로젝트는 이론과 실천이 유기적으로 결합하여 민주주의를 학습하고 모의 선거를 체험할 수 있게 한다. ‘청소년 선거’는 심도 깊은 수업과 실제 선거활동 두 가지 측면으로 구성되어 있다. 먼저 수업을 통해 ‘민주주의, 선거 과정 및 기능, 독일의 정당 제도’등의 주제에 대해 다룬다. 그리고 실제 선거활동을 통해 학생 및 교사가 직접 선거 활동을 조직하고 구성한다. 실제 활동은 선거관리위원회 구성, 선거인 명부 작성, 선거 통지, 투표소 및 투표함 설치, 학교구에 따라 후보자에게 투표로 이루어져 있다.

 

<표 1> 독일 16개 주의회와 지방의회 선거 연령

단계		준비 활동	⇒	선거 활동	⇒	마 무리 활동
활동		수업 그룹 활동 토론 활동 계획		선거관리위원회 조직 선거도우미 투표소		선거 결과 통보 기사 및 소식지 신문 토론
과정		정치적 지식 정치적 토론		지식 적용 정치적 의사 형성 정치적 결정		기사 발행 효과 분석
효과		지식 획득		의견 형성 연습		민주주의적 참여 경험

 

   ‘청소년 선거’ 프로젝트의 결과 최초 선거연령 유권자의 투표율 증가, 학부모의 투표율 증가, 정당에 대한 공감도 상승, 가족 내 정치적 토론 증가, 이주 학생 및 이슬람 학생의 정치적 사회화를 담당하는 효과가 있었다. 또한 민주적 절차와 정치적 지식이 크게 증가하였는데 특히 비인문계 고등학생에게 효과가 높은 것으로 나타났다. 2013년 베를린 자유대학교와 막데부르크 슈텐달 대학이 공동으로 ‘청소년 선거’의 효과에 대해 연구한 결과 이 프로젝트를 통해 학생들 간의 정치적 의사소통이 증가하였고, 정치적 관심 및 정당선호도가 증가하였으며, 민주주의적 갈등해결방안에 대한 이해와 정치 참여도가 높아졌으며, 인문계 학생과 비인문계 학생간의 정치적 태도와 견해의 차이가 감소하여 사회적 불평등을 감소시키는 효과가 있었다(Rahim Hajji & Sabine Achour, 2015)1).

 

   3. 선거교육의 한계 및 개선 과제

   독일의 정치 교육은 학교에서 의무적으로 다루도록 규정되어 있다. 하지만 연방정치교육원은 정치 교육 시간이 다른 주요과목에 비해 매우 적다는 점을 지적한다. 이와 같은 맥락에서 정치 수업시간에 진행되는 선거교육도 충분한 시간을 할애하기 어렵다는 한계가 존재한다.

   학교는 이러한 한계를 극복하기 위한 방안으로 장기 학교 프로젝트인 ‘청소년 선거’를 통해 실질적 선거교육을 실시할 수 있다. 이 프로젝트는 수업에서 이론적 학습과 실제 주의회 선거 혹은 지방의회 선거기간에 이루어지는 모의선거 활동으로 진행된다. 1999년부터 지속되고 있는 이 프로젝트는 많은 긍정적인 효과에도 불구하고 몇 가지 문제점이 지적되었다. ‘청소년 선거’에 유권자로 등록된 청소년의 숫자에 비해(2017년 연방의회 선거 당시 전국적으로 3,490개의 학교에서 100만 명 이상의 청소년들이 ‘청소년 선거’ 프로젝트에 참여하였다.) 실제 투표율은 낮았다는 점이다. 이는 이 프로젝트를 현장에서 운영하는 인력이 부족하고 운영 과정에서의 문제로 인해 등록된 학생보다 적은 수의 학생만이 모의 선거에 참여하였다는 것을 의미한다. 또한 일과 학업을 병행하는 직업교육생의 경우 프로젝트 참여가 어려워 이 프로젝트가 모든 청소년을 포섭하지 못한다는 비판이 있다. 재정적인 측면에서도 한정된 후원금으로 인해 신청한 모든 학교가 재정지원을 받지는 못했다는 문제도 드러났다.

이미 독일의 일부 주에서는 16세부터 선거권을 부여해 오고 있다는 점을 고려한다면, 청소년을 위한 선거교육은 시급하고 중요한 부분이다. 위에 언급한 프로젝트 운영상의 인력 부족, 재정 부족, 시스템 구축, 프로그램 참여에서 소외되는 학생 집단에 대한 고려를 통해 부족한 부분을 개선한다면 보다 효과적인 선거교육을 실시할 수 있을 것이다.

 

   4. 나아가며

   독일에서는 최초 선거 연령을 만 16세로 낮추자는 논의가 활발히 진행되고 있다. 실제로 4개 주의 경우 주의회 선거의 최초 선거 연령을 16세로 규정하고 있으며, 11개의 주에서 지방의회 선거의 최초 선거 연령을 16세로 낮추었다. 따라서 독일에서 청소년의 선거교육은 매우 시급하고 중요한 부분으로 다루어지고 있다. 선거교육은 정규 교과 수업 및 학교 프로젝트의 두 가지 형태로 이루어지고 있다. 특히 학교 프로젝트 ‘청소년 선거’는 실제 선거 일정에 따라 진행되며 깊이 있는 이론 수업과 학생들이 스스로 모의 선거를 조직하고 참여하는 실천적 교육이 함께 이루어진다는 특징이 있다. 이는 이론 수업을 넘어선 현실적이고 실천적 선거 교육이 중요하다는 것을 시사한다. 또한 학교 프로젝트 형태의 참여를 통한 선거 교육의 교육적 효과는 학생 개인 수준을 넘어서서 가정과 사회의 수준에서도 긍정적인 영향을 미친다는 점을 시사한다.

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1) ‘청소년 선거’홈페이지 참조 https://www.juniorwahl.de/

 

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[참고자료]

Bundeswahlgesetz § 12 Wahlrecht

Bundeszentrale für Politische Bildung. (2015). Bildungsaufgabe und Schulfach.
https://www.bpb.de/gesellschaft/bildung/politische-bildung/193595/bildungsaufgabe-und-schulfach

Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz – EuWG) § 6 Wahlrecht, Ausübung des Wahlrechts

Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen. (2019). Kernlehrplan für das Gymnasium – Sekundarstufe I (G8) in Nordrhein-Westfalen Wirtschaft-Politik’.
https://www.schulentwicklung.nrw.de/lehrplaene/lehrplan/215/g9_wipo_klp_%203429_2019_06_23.pdf

Rahim Hajji & Sabine Achour. (2015). Eine empirische Studie zur Untersuchung der Wirksamkeit des Instruments der Juniorwahl für die politische Bildung am Beispiel von weiterführenden Berliner Schulen.

https://www.juniorwahl.de (2022.1.11. 인출)

원고는 집필자의 전문적 시각으로 작성된 것으로 

교육정책네트워크 및 한국교육개발원의 공식 입장과는 다를 수 있습니다.