1. 청소년 선거 관련 규정 및 쟁점

 [연방 법정 선거 가능 연령: 만 18세]

  미국은 1971년 수정헌법 제26조(Twenty-sixth Amendment 또는 Amendment XXVI)를 통해 법정 선거 가능 연령을 만 21세에서 만 18세로 확대하였다. 수정헌법 제26조 제1항은 “미국 연방정부와 각 주는 연령을 근거로 만 18세 이상의 미국 시민이 가지는 투표할 권리를 거부하거나 침해할 수 없다(The right of citizens of the United States, who are eighteen years of age or older, to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of age.)”라고 명시하고 있다. 미국 남북전쟁(Civil War) 이후 제정된 수정헌법 제14조 제2항은 만 21세 이상 시민의 투표권을 규정하고 있는데 이후 각 주정부 재량에 따라 선거 가능 연령을 낮추는 것이 허용되었지만 의무사항은 아니었다. 그러던 중 베트남 전쟁이 발발하였고 만 18-20세의 청년이 징집 대상임에도 불구하고 대부분의 주에서 선거권이 없다는 사실이 부각되면서 의회에서 선거 가능 연령을 조정해야 한다는 문제제기가 이어졌다. 이후 연방 의회는 1971년 수정헌법 제26조를 제정하여 연방정부, 주정부, 지방정부의 모든 선거에서 선거 가능 연령을 만 18세로 낮추었다. 수정헌법 제26조는 당시 미국 사회에서 큰 지지를 받았으며 헌법 수정안 중 가장 짧은 비준 기간을 거쳐 제정되었다1).

 

 [선거 가능 연령 확대를 둘러싼 논의]

  미국은 1971년에 선거 가능 연령을 만 18세로 낮춘 이후, 연방정부 차원에서는 선거 연령을 더 확대하지 않고 있다. 선거 연령의 하향 조정을 반대하는 측에서는 투표에 처음 참여하는 만 18세 청소년의 ‘첫 유권자 투표율(first vote turnout)'이 다른 연령대에 비해 낮다는 점을 근거로 선거 가능 연령을 낮추는 것 보다 일단 만 18세 이후 초기 투표 참여를 확대하는 데 중점을 두어야 한다고 주장한다. 그러나 선거 가능 연령을 하향 조정해야 한다고 주장하는 측에서는 만 16-17세 청소년 역시 선거에 참여하기에 충분한 지식과 역량을 갖추고 있으며, 크게 세 가지의 긍정적 효과가 있다고 강조한다. 첫째, 청소년의 선거 참여는 학교 시민교육의 효과를 높이는 데 기여할 수 있다고 주장한다. 학생들이 직접 선거에 참여함으로써 학교에서 배우는 민주주의의 원리와 정치적 참여의 절차를 더 잘 이해할 수 있으며 이를 통해 시민으로서의 지식과 역량을 더 잘 갖출 수 있게 된다는 것이다. 둘째, 정치 참여에 대한 관심이 낮아지기 이전에 그 과정에 발을 들여놓도록 할 수 있다고 주장한다. 미국에서는 대학생의 정치에 대한 무관심과 낮은 투표율에 대한 우려가 크기 때문에, 오히려 고등학교 시기부터 선거에 참여하게 함으로써 정치에 대한 관심을 유지하도록 할 수 있다는 것이다. 또한 위에서 언급한 바와 같이 대부분의 지역에서 투표에 처음 참여하는 만 18세 청소년의 첫 유권자 투표율이 비교적 낮게 나타나는 경향이 있는데, 만 16-17세부터 선거 참여를 독려함으로써 청소년 유권자의 투표율을 높일 수 있다고 주장하기도 한다. 마지막으로 청소년의 선거 참여 확대는 가정 내의 정치 토론을 확대함으로써 성인 보호자의 투표율을 높이는 이른바 분수효과(trickle-up effect)를 가져올 수 있다고 주장한다. 뿐만 아니라, 이른 시기부터 선거에 참여한 청소년들이 향후 가정을 꾸리게 되면 그들 자녀 역시 이른 시기부터 정치 참여에 노출될 가능성이 크므로 낙수효과(trickle-down effect) 역시 기대할 수 있다(Aragon, 2015).

  이러한 관점에서 일부 지역에서는 시 또는 카운티의 지방선거에 한해 만 18세 미만 선거를 허용하기도 한다. 즉, 연방정부와 대부분의 주정부 선거에는 만 18세 청소년부터 참여가 가능하지만, 일부 지역의 지방 선거에서는 만 16-17세 청소년의 참여도 허용된다. 대표적으로 메릴랜드(Maryland) 주의 타코마 파크(Takoma Park) 시는 2013년에 전국 최초로 만 16-17세의 지방선거 참여를 허용하였으며, 메릴랜드 주의 하얏츠빌(Hyattsville) 시도 2015년부터 만 16-17세의 지방선거 참여를 허용하고 있다. 일리노이(Illinois) 주의 시카고(Chicago) 시도 만 17세의 지방선거 참여를 허용한다. 이 외에도 많은 지역에서 선거 가능 연령의 하향 조정을 둘러싼 논의가 활발히 진행되고 있다(Aragon, 2015).

 

2. 초중등학교 선거교육 현황 및 쟁점

  그렇다면 청소년을 대상으로 하는 선거교육은 어떻게 이루어지고 있을까. 청소년 대상 선거교육은 아직 투표권이 없는 만 18세 미만 청소년을 대상으로 하는 교육과 만 18세 이상의 유권자를 대상으로 하는 교육으로 구분할 수 있다. 만 18세 이상 유권자 교육은 대학 혹은 선거 관련 기관이 주가 되어 투표 참여율을 높이기 위한 교육과 참여 독려 캠페인의 형태로 전개되는 경우가 많다. 이 절에서는 만 18세 미만 청소년을 대상으로 초중등학교에서 이루어지는 선거교육에 중점을 두고 그 현황을 살펴보고자 한다.

   

  [시민교육과 선거교육]

  학교 내의 선거교육(voting or election education)은 주로 시민교육(civic education)의 일환으로 이루어진다. 미국 공교육의 가장 큰 목적 중 하나는 민주주의 사회에 기여하는 책임 있는 시민을 육성하는 것이므로, 선거교육을 포함한 시민교육은 미국 공교육의 가장 주요한 영역 중 하나로 여겨진다. 물론 최근에는 언어, 수학, 과학 교육이 학교교육의 핵심으로 여겨지는 경향이 있으나, 시민 교과는 과학, 쓰기 교과와 함께 국가 수준의 학업성취평가가 처음 시작된 1969-70학년도부터 현재까지 주요 평가 영역에 포함되어 왔다(National Center for Education Statistics, 2021).

  학교에서 이루어지는 시민교육의 실제적인 내용은 지역에 따라, 학교에 따라 차이가 있다. 다만 연방정부 차원에서 실시되는 국가학업성취도평가(National Assessment of Educational Progress, NAEP)의 시민교과 평가가 시민교육센터(Center for Civic Education, CCE)의 ‘국가 시민교육과정(National Standards for Civics and Government, NSCG)’을 토대로 한다는 점(National Assessment Governing Board, 2018)을 통해 볼 때, NSCG가 학교 시민교육의 지침으로서 널리 활용되고 있음을 알 수 있다. 실제로 NSCG는 미국의 시민교육을 주도하는 대표 단체 중 하나인 시민교육센터가 연방 교육부의 지원을 받아 개발하였다. 또한 1994년 발표한 시민교육 지침서는 주정부 공통교육과정과 교육과정 지침의 기본 자료로 널리 활용되고 있다. 내용은 크게 k-4(kindergarten to 4th grade, 유치원부터 4학년까지의 초등 과정을 의미함), 5-8학년(중학교), 9-12학년(고등학교)의 세 단계로 구분되어 있으며, 주제는 5개 영역으로 구분되어 있다(CCE, 1994).

  아래 <표 1>은 학교급별로 분류된 NSCG의 5개 영역별 주요 내용 가운데, 선거교육과 관련한 내용만 발췌하여 정리한 것이다. 물론 선거 참여는 민주주의의 근간이 되는 행위이기 때문에 아래 표시된 내용 외에 다른 주제 아래에서도 다루어질 수 있다. 그럼에도 선거교육과 직접적으로 관련된 용어를 중심으로 교육과정 내용을 살펴보면, 선거교육과 관련한 내용은 주로 미국 민주주의에서의 시민의 역할을 다루는 다섯 번째 영역에 포함되어 있다. 다만 중학교 및 고등학교 과정의 경우는 첫 번째 혹은 세 번째 영역에서 먼저 대의 정치제도의 특성이나 선거제도의 특성, 유권자로서의 행동 등에 대한 내용을 다루기도 한다(CCE, 1994).

<표 1> 국가 시민교육과정(NSCG)의 5대 영역과 주요 내용

영역	K-4학년	5-8학년	9-12학년
1. 시민으로서의 삶, 정치, 정부란 무엇인가?	(좌측 영역명 대신 아래 영역명을 사용함: 정부란 무엇이며, 나의 역할을 무엇인가?)	-	대의(정치)의 특성
2. 미국 정치 시스템의 토대는 무엇인가?	(좌측 영역명 대신 아래 영역명을 사용함: 미국 민주주의의 기본 가치와 원칙은 무엇인가?	-	-
3. 헌법에 의해 설립된 정부는 미국 민주주의의 목적, 가치, 원칙을 어떻게 구현하는가?	-	정당, 캠페인, 선거 우리를 대표하는 지방정부, 주정부, 연방정부의 입법부와 행정부	유권자의 여론과 행동 정당, 캠페인, 선거
4. 미국은 다른 국가 및 세계 문제와 어떻게 관련되어 있는가?	-	-	-
5. 미국 민주주의에서 시민의 역할은 무엇인가?	시민의 의미 시민 되기 시민의 책임 효과적인 시민과 건강한 미국 민주주의를 위한 요건 참여의 형태 리더 선발하기	시민 되기 정치적 권리 시민의 책임 효과적인 시민과 건강한 미국 민주주의를 위한 요건 시민으로서 정치적 삶에 대한 참여와 개인 및 공공의 목표 달성 정치 참여와 사회 참여의 차이 참여의 형태 정치적 리더십과 공공 서비스 분야의 직업 지식과 참여	미국 시민의 의미 시민 되기 정치적 권리 개인, 정치, 경제적 권리 간의 관계 시민의 책임 공적 문제에 대한 시민의 참여를 높이기 위한 요건 공적 문제에 대한 의식 있고 효과적인 참여를 촉진하기 위한 요건 정치, 개인 및 공공의 목표 달성 간의 관계 정치 참여와 사회 참여의 차이점 정치 참여의 형태 정치적 리더십과 공공 서비스 분야의 직업 지식과 참여

출처: 시민교육센터, Center for Civic Education (1994)에서 해당 내용을 발췌함.
( https://www.civiced.org/standards에서 2022.1.12. 인출)

  [실천적 선거교육 및 지원에 대한 요구]

  이상의 내용은 미국에서 시민교육이 초중등교육과정 전반에 걸쳐 이루어지고 있으며 선거교육 역시 주요한 시민교육의 주제 중 하나로 다루어지고 있음을 보여준다. 그러나 일각에서는 초중등학교에서 이루어지는 선거교육의 실제적 효과성에 의문을 제기하기도 한다. 즉, 초중등학교에서의 시민교육과 선거교육이 지나치게 인지적 측면에 중점을 두고 있어 실제 학생들의 정치 참여에 기여하지 못하고 있다는 것 인데, 실제 청소년의 유권자 투표율이 다른 연령대의 유권자 투표율에 비해 낮게 나타나고 있다. 연구에 따르면 만 18-29세 청소년 및 청년은 정치 참여에 대한 의지와 관심은 높게 나타난 반면 실제 참여율은 저조한 경향을 보였다(Holbein & Hillygus, 2020). 연구책임자인 버지니아 대학(University of Virginia)의 존 홀베인(John Holbein) 교수는 이러한 경향이 2000년대 이후 낙오학생방지법(No Child Left Behind, NCLB)이 학교교육에 미친 영향과 무관하지 않다고 지적하였다. 즉, 최근 미국 교육정책 기조가 사실적 지식 획득과 학업성취도 제고에 초점을 두고 있으며, 상대적으로 토론, 시민단체 참여 등을 통한 시민 역량 강화는 많이 장려되지 못한다는 것이다(Sparks, 2020).

  사실 이러한 비판은 비교적 오래전부터 꾸준히 제기되어 왔으며, 많은 주정부와 교육 당국은 청소년의 실제적인 선거 참여를 독려하기 위해 다양한 방안을 마련해왔다. 대표적인 청소년 선거 참여 확대를 위한 조치 중 하나는 ‘조기 유권자 등록(preregistration)' 제도이다. 미국에서는 노스 다코타(North Dakota)를 제외한 모든 주에서 선거에 참여하기 위해서는 투표 당일 혹은 이전에 미리 유권자 등록을 해야 한다. 유권자 등록이 이루어지면 투표 참여뿐 아니라 투표와 관련된 다양한 소식을 받아볼 수 있다. 조기 유권자 등록 제도는 만 18세 미만 청소년 중 해당 청소년을 대상으로(대체로 만 16-17세 청소년) 조기에 유권자 등록을 허용하는 제도이다. 이는 만 18세가 되는 해부터 바로 준비된 상태로 선거에 참여할 수 있도록 독려하기 위한 방안 중 하나이며, 만 18세 미만 이전 청소년의 정치에 대한 관심을 제고하는 효과도 있다. 이를 위해 학교들은 조기 유권자 등록 절차를 안내하고 신청서 제출 등을 돕기도 한다(Aragon, 2015).

 

  [아동 선거교육 활동: 키즈 보팅 유에스에이(Kids Voting USA)]

실제 청소년의 선거 참여를 높이기 위해서는 아동을 대상으로 한 조기 선거교육을 강화해야 한다는 목소리도 높다. 어릴 때부터 실제적인 선거 관련 활동에 참여하도록 함으로써 실천적 지식을 획득하도록 도와야 한다는 것이다. 이러한 관점에서 실시되고 있는 대표적인 프로그램으로는‘투표하는 아이들’이라는 뜻의 ‘키즈 보팅 유에스에이(Kids Voting USA)’가 있다. 이 프로그램은 1988년부터 시행되어 온 전국의 아동을 대상으로 하는 선거교육 프로그램이다. 아동의 투표 습관을 형성하고, 시민 참여에 대한 가족 내 토론을 활성화하며, 이를 통해 성인 보호자의 투표율까지 높이는 것을 목표로 한다. 이 프로그램은 구체적으로 전국의 학교에서 적용 가능한 선거에 관한 교육과정을 제공하며, 실제 학교에서 실행 가능한 모의 투표의 절차와 관련 소프트웨어와 용지 등의 물품을 제공한다. 또한 아동의 선거교육을 위해 부모가 함께 참여할 수 있는 활동 내용을 안내하고 해당 지역에 체류하는 관리자를 통해 전반적인 선거교육 활동을 지원한다2).

 

3. 나아가며

  이상에서는 미국의 청소년 선거 관련 규정과 초중등학교에서의 선거교육 현황, 그리고 이와 관련된 쟁점들을 살펴보았다. 미국은 1971년에 연방정부 차원에서 선거 가능 연령을 만 21세에서 만 18세로 낮춘 이후 현재까지 선거 가능 연령을 더 확대하지 않고 있지만, 일부 시에서는 만 16-17세의 지방선거 참여를 허용하고 있다. 선거 연령을 더 낮추어야 하는가를 둘러싼 논의는 계속해서 진행 중이며, 연령 하향화를 찬성하는 측에서는 선거 연령의 확대가 청소년의 시민 역량을 기르고 가정의 정치 참여에 대한 대화와 실천을 확대하는 데 기여한다고 주장한다. 그러나 반대 측에서는 만 18세 청소년의 첫 투표 참여율이 저조한 것을 근거로 기존 선거 가능 청소년의 투표율을 높이기 위한 노력이 먼저 선행되어야 한다고 주장한다.

  청소년을 대상으로 하는 초중등학교의 선거교육은 대체로 시민교육의 일환으로 이루어진다. 시민교육센터가 발간한 국가 시민교육과정에 따르면 학생들은 먼저 현재 미국의 민주주의 제도에 대한 내용을 습득한 이후, 실천적 시민으로서의 정치 참여 권리와 참여 방법에 대해 배운다. 그러나 일각에서는 이러한 시민교육과 선거교육이 지나치게 인지적 측면에 집중하고 있어 청소년의 실제적 정치 참여를 높이지 못하고 있다는 비판도 제기한다. 이에 많은 주정부 및 교육 당국이 만 16-17세 청소년의 조기 유권자 등록을 지원하고 있으며, 민간 비영리 단체들은 '키드 보팅 USA'와 같은 아동 대상 조기 선거교육 프로그램을 지원하기도 한다. 이러한 미국의 사례는 초중등학교 선거교육의 효과성을 높이기 위해서는 이론적 교육과 실천적 교육이 병행되어야 하며, 특히 청소년의 선거에 대한 관심과 참여를 높이기 위해서는 조기부터 관련 교육이 선행되어야 함을 시사한다.

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1) 국립헌법센터(National Constitution Center)의 수정헌법 제26조 해석 웹사이트에서 해당 내용을 발췌 및 인용하였음(https://constitutioncenter.org/interactive-constitution/interpretation/amendment-xxvi/interps/161에서 2022.1.9. 인출)

2) 키즈 보팅 유에스에이(Kids Voting USA) 웹사이트에서 해당 내용을 발췌 및 인용하였음 (https://kidsvotingusa.org/about-us에서 2022.1.12. 인출).

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[참고자료]

Aragon, S. (2015). Youth voting: State and city approaches to early civic engagement. Denver, CO: Education Commission of the States.
https://www.ecs.org/wp-content/uploads/Youth-Voting-1.pdf

Center for Civic Education (1994). National Standards for Civics and Government: Web version. https://www.civiced.org/standards

Holbein, J. B., & Hillygus, D. S. (2020). Making young voters: Converting civic attitudes into civic action. New York, NY: Cambridge University Press.
https://doi-org.ezaccess.libraries.psu.edu/10.1017/9781108770446

National Assessment Governing Board (2018). Civic framework for the 2018 National Assessment of Educational progress. Washington, DC: U.S. Department of Education.
https://www.nagb.gov/content/dam/nagb/en/documents/publications/frameworks/civics/2018-civics-framework.pdf

National Center for Education Statistics (2021). National Assessment of Educational Progress (NAEP): History and innovation.
https://www.civiced.org/standardshttps://nces.ed.gov/nationsreportcard/about/timeline.aspx#tab-4에서 2022.1.10. 인출

Sparks, S. D. (2020). How schools can be more effective at growing young voters. Education Week.
https://www-edweek-org.ezaccess.libraries.psu.edu/teaching-learning/how-schools-can-be-more-effective-at-growing-young-voters/2020/02에서 2022.1.12. 인출

원고는 집필자의 전문적 시각으로 작성된 것으로 

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