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일본의 교육분야 대국민 의견수렴 사례

자료출처
김지영(일본통신원)
발행일
2020.02.26
첨부파일
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일본의 교육분야 대국민 의견수렴 사례

 

일본은 교육분야를 포함해 행정기관이 정책안을 제시하고 국민의 의견을 듣기 위해 퍼블릭 코멘트(パブリックコメント)’를 실시하고 있다. 본 기사는 퍼블릭 코멘트 제도를 간단히 알아보고, 교육정책 부문의 퍼블릭 코멘트 사례를 통해 일본의 대국민 의견수렴에 대해 살펴보고자 한다.

 

1. 일본의 교육분야 대국민 의견수렴 현황

 

일본은 정부의 중앙행정기관이 정책을 시행하기 위한 법률을 정할 때 미리 정책 안을 공개하고 해당 안에 대한 국민의 의견과 관련된 정보를 수집하는 퍼블릭 코멘트, 즉 의견 공모 제도를 운영하고 있다.

퍼블릭 코멘트는 20056월에 행정수속법(行政手続法)3845조가 개정되어 법제화된 것이다. 그 이전까지는 규제의 설정 또는 개폐에 관한 의견 제출 수속에 근거한 의견 제출 수속이 이를 대신하고 있었다.

퍼블릭 코멘트는 정부의 행정기관이 정책 안을 작성하여 인터넷으로 공시한다. 이는 행정수속법 제45조 제1항에서 정책 안 공시를 전자정보처리 조직이나 그 외 정보통신기술을 이용하여 실시하도록 하는 내용이 명시되어 있기 때문이다. 정책안이 공시되면 각 의견 공모 조건 담당부국이 정한 방법(전자메일이나 팩스 등)으로 국민들은 자신의 의견을 제출할 수 있으며, 원칙적으로 30일 이상에 걸쳐 의견을 수집한다. 의견이 취합되면 이를 고려하여 정령(政令) 등을 책정하고, 최종적으로 정령과 함께 제출된 의견 및 이를 고려한 논의 결과 등을 인터넷으로 공시한다.

퍼블릭 코멘트 제도의 대상은 헌법·법률·규정을 시행하기 위해 내각이 제정하는 정령’, 각 부처의 대신이 주관하는 행정사무에 대해 제정하는 부성령(府省令)’등이 해당된다. 또한 정부의 행정기관이 결정한 사항 등을 널리 일반 국민에게 알리기 위한 것 중에서 처분의 요건을 정한 처분의 요건을 정한 고시(処分要件める告示)’, 신청에 대해 허가 등의 여부를 법령 규정에 따라 판단하는 데 필요한 구체적인 기준인 심사기준(審査基準)’, 불이익 처분 여부와 어떤 불이익을 처분할지에 대해 법령의 규정에 따라 판단하는 데 필요한 구체적인 기준인 처분기준(処分基準)’, 그리고 동일한 행정 목적을 실현하기 위해 일정한 조건에 해당하는 복수의 대상에 대해 행정지도를 할 때 각 행정지도에 공통되는 내용인 행정지도지침(行政指導指針)’등도 퍼블릭 코멘트 제도의 대상이 된다.

 

2. 교육정책 수립에 있어 퍼블릭 코멘트의 영향력

 

문부과학성(文部科学省)도 새로운 법령 등을 정하고자 할 때는 절차에 따라 안을 제시하고 일정 기간 동안 해당 안에 대한 퍼블릭 코멘트를 모집하며, 그 결과를 공개하고 있다.

최근 문부과학성이 실시한 퍼블릭 코멘트 안건 중 필자 나름으로 퍼블릭 코멘트의 영향력에 대해 생각해 볼 수 있는 두 가지 사례를 제시하자면, 학습지도요령(学習指導要領)과 대학입학공통테스트(大学入学共通テスト)에 대한 안건이다.

학습지도요령과 관련하여 문부과학성은 2017214일부터 315일까지 학교교육법 시행규칙의 일부를 개정하는 성령안, 유치원교육요령안, 초등학교 학습지도요령안, 중학교 학습지도요령안(学校教育法施行規則一部改正する省令案並びに幼稚園教育要領案小学校学習指導要領案及中学校学習指導要領案)’에 대한 퍼블릭 코멘트를 실시하였으며, 11,210건의 의견이 모였다. 해당 안건의 내용에는 초등학교의 교육과정에 외국어를 추가하고, 각 교과의 수업시수를 연간 35시간 늘리는 것 등이 포함되어 있었다. 331일에 공개된 퍼블릭 코멘트의 결과에 따르면, ‘학습내용’, ‘수업시수’, ‘학습지도요령의 제시방법’, ‘주체적, 대화적이고 깊은 배움의 실현’, ‘초등학교에서의 외국어교육’, ‘부활동과 같은 항목별로 주요의견 114건에 대해 회답하고 있다. 이 중 퍼블릭 코멘트에 의해 수정된 부분은 역사 교과서의 표현과 관련된 것이 대부분인데 그 구체적인 내용은 다음의 <1>과 같다.

 

<1> 역사 교과서 표현과 관련된 퍼블릭 코멘트

의견 내용

문부과학성 답변

-널리 인지되어 국민에게 친근한 이름인 성덕태자(聖徳太子)’우마야도의 왕자(厩戸王)’로 바꾸는 것을 반대함

-세대를 뛰어넘어 공유할 수 있는 교육의 계승이 중요한데, 초중학교에서 동일인물의 표기가 달라지면 초중 접속이라는 관점에서도 문제임

-교원이 가르치기 어려울 뿐만 아니라 학생도 혼란스러워져 이해하기 어려워짐

-214일에 공표한 개정안은 성덕태자라는 표기를 없앤다거나 성덕태자가 부재했다는 생각에 입각한 것이 아님.

-중학교 사회과에 새로이 일본서기, 고서기, 풍사기를 명기하고, 신화 전승 등의 학습을 충실히 하는 가운데, 일본서기나 고서기에는 우마야도의 왕자등으로 표기되어있는 것을 다루고, 성덕태자에 대해서 사실로 제대로 배우는 것을 중시하여 우마야도의 왕자(성덕태자)’로 표기한 것임.

-의견을 반영하여 초중학교 학습의 연속성, 교원의 지도상 편이, 학생의 쉬운 이해 등의 관점에서, 초중학교 모두 성덕태자표기로 통일하고, 중학교에서 신화 전승의 학습을 충실히 하는 가운데 고서기나 일본서기에는 우마야도의 왕자등으로 표기함

-이후 성덕태자로 칭해지게 된 것을 다루어, 성덕태자에 대한 사실을 제대로 배우는 것을 중시한다는 개정안의 생각을 내용 취급문장으로 정중하게 명기함

-몽골의 습래(モンゴルの襲来)’는 종래의 표현 원구(元寇)’가 적절함

-일본의 우호국이며, 다수의 요코즈나(横綱)를 배출한 현재의 몽골과 후빌라이(フビライ)가 수립한 ()’은 전혀 다른 나라로, 오해가 생길 수 있음

-214일에 공표한 개정안에서는 고등학교 세계사 필수를 없애고 근현대 역사의 전환을 중심으로 배우는 역사종합을 새롭게 공통필수과목으로 정함에 따라, 중학교에서 세계의 역사에 관한 학습을 충실히 한다는 관점임

-몽골제국의 확대에 의한 유라시아의 연결을 깨닫게 하고, 그러한 유라시아의 변화 가운데서 일어난 것을 이해할 수 있도록 몽골의 습래(원구)’라고 표기한 것입니다.

-그러나 초등학교에서의 원과의 싸움이라는 규정은 변경하지 않는 것을 고려하여 초중학교의 학습 관련성을 중시하는 관점에서 원구를 중심으로 하는 표기로 수정함과 동시에 유라시아의 연력과 관련성이 명확해지도록 몽골제국으로 규정함

-쇄국(鎖国)’ 표기를 막부의 대외정책(幕府対外政策)’으로 하는 것에 반대함

-예외를 들면서 큰 틀로 실시했던 서양의 물건과 서양에 관해 쓴 서책의 수입도 사실상 전면금지라고 하는 막부의 의사가 중요한 것임

-이에 쇄국이라는 단어가 사용되는 것은 자연스럽다고 생각함

-214일에 공표한 개정안에서는 당시의 에도막부(江戸幕府)의 정책이 해외와의 교류를 관리 하(기독교 포교 금지, 해외정보의 막부에 의한 독점, 일본인의 해외도항금지 등을 포함)에 두면서도 교역이 어느 정도 이루어졌던 것 등을 고려하여 막부의 대외정책이라고 표기한 것임

-의견을 고려하여 지금까지의 학습과의 계속성과 막부말의 개국(開国)’과의 대응관계를 배려하여, ‘대외정책이라는 표기로는 내용 이해가 어려우므로, ‘쇄국 등의(鎖国などの)’로 명기하여 규정함

출처: 文部科学省(2017a).

 

또한, 문부과학성은 대학입학공통테스트와 관련하여 2017516일부터 614일까지 고등학교-대학접속개혁의 진행상황에 관한 의견모집의 실시(高大接続改革進捗状況する意見募集実施)’에 대한 퍼블릭 코멘트를 실시하였다. ‘대학입학공통테스트(가칭) 실시방침안(大学入学共通テスト実施方針())’‘2020년도 대학입학자선발 실시요강의 재고에 관한 예고안(平成33年度大学入学者選抜実施要項見直しに予告())’570건의 의견이 모였다. 그 중 대표적인 의견과 문부과학성의 답변은 <2>에서 제시되었는데, 결과적으로 수정된 내용은 없다.

 

<2> 대학공통테스트와 관련된 퍼블릭 코멘트

주제

의견 내용

문부과학성 답변

서술식 문제 도입에 대해

-서술식 문제의 도입은 정말 필요한가?

-개별시험으로 부과해야 함

-마크 시트식 문제를 개선하여 대용해야 함

-출제 가능한 문제수가 제한됨

-채점의 공평성에 의문이 듦

-자기 채점이 곤란함

-도입 비용이 맞지 않음

-서술식 문제의 도입으로 해답을 선택지 중에서 고르는것뿐만 아니라 스스로 생각을 정리하고 상대방이 이해할 수 있는 근거에 기초하여 논술하는 사고력, 판단력, 표현력을 평가할 수 있음.

-현행 센터시험(センター試験)을 국공사립대학이 널리 이용하고 있기 때문에, 공통테스트에 서술식 문제를 도입하면 고등학교에 대해 주체적, 대화적 깊은 배움을 위한 수업개선을 촉진할 수 있는 큰 계기가 됨

-또한, 대학에서도 일정한 사고력, 판단력, 표현력을 전제로 한 개별 입학자 선발이나 입학을 통하여 질 높은 교육을 기대함

-나아가 마크 시트식 문제에 대해서도 각 교과, 과목의 특성이나 난이도를 포함한 식별력의 관점도 고려하면서, 사고력, 판단력, 표현력 등을 한층 더 제고하기 위해 문제 작성 등 개선에 노력하겠음

-채점의 정밀도에 대해서는 조건설정과 채점방법의 고안을 통해 확보할 수 있다고 생각하며 향후 사전 모의 테스트를 통해 확인하도록 하겠음

-출제 수, 자기 채점의 방법, 비용에 대해서는 향후 사전 모의 테스트 등을 고려하면서 명확하게 하도록 하겠음

영어 4개 기능평가의 자격 검정시험 활용에 대해

-영어 자격 검정시험에서 공평성을 담보해야 함

-검정료나 실시장소 등 수험기회를 공평하게 확보하는 것이 가능한가?

-연습을 위한 수험은 경제적으로 여유가 없으면 응시할 수 없음

-응시하는 자격 검정시험에 따라 난이도가 다른 문제가 있음

-시험 감독자에 의한 부정을 방지할 수 있나?

-자격 검정시험의 활용에서는 대학입시센터에서 시험결과를 일원적으로 집약하여, 국가가 제시하는 CEFR(Common European Framework of Reference) 대조표에 근거한 결과를 제공하는 시스템을 구축함과 동시에 그 활용 사례를 제시하여 각 대학의 활용을 촉진하는 것을 생각하고 있음

-대학입시센터에서는 자격 검정시험단체의 시험 내용이나 실시 체제, 보안 등이 필요한 수준·요건을 만족하고 있는지를 확인함

-이를 통해 입학자 선발의 활용에 필요한 학습지도요령과의 정합성, 실시 장소의 확보나 수험료 설정에 관한 배려, 보안이나 신뢰성 등을 담보해 나갈 것임

-또한, 공평한 수험기회를 확보한다는 관점에서 대학에 시험결과를 제공할 수 있는 수험기간과 시험 횟수를 고등학교 3학년 412월 사이의 2회까지로 제한함

-나아가 각 민간 사업자에 수험장소, 시험 횟수의 충실과 경제적으로 곤란한 가정을 배려한 수험료 설정의 노력 등을 촉진할 예정임

출처: 文部科学省(2017b).


3. 특징과 시사점

 

일본의 교육정책은 문부과학대신이 중앙교육심의회(中央教育審議会)에 자문하면, 중앙교육심의회는 전문가 위원으로 구성된 회의나 워킹그룹(working group) 등을 설치하여 해당 자문을 검토하고 답신한다. 문부과학성은 이를 바탕으로 세부계획을 세우고 추진한다. 계획 수립 과정 중 퍼블릭 코멘트를 실시하는데, 본문의 역사 교과서 사례와 같이 세부적인 표현은 퍼블릭 코멘트의 지적을 수용하여 수정하기도 한다.

그러나 대학입시개혁이라는 중대한 교육정책 안에 대해서는 퍼블릭 코멘트로 모아진 의견이 충분히 고려되지 않았다. ‘서술식 문제의 도입영어 민간 검정시험 도입은 이번 개혁안의 핵심이었는데, 퍼블릭 코멘트에서 서술식 문제에 대해 채점상의 과제가 지적되었고, 영어 민간검정시험 도입에 대해서는 공평성의 문제가 제기되었으나 이 부분에 대해서는 별다른 검토나 수정이 이루어지지 않았다. 원안에 따라 그대로 시행되는 듯했으나, 문부과학성은 시행 직전인 2019111일에 영어민간검정시험 활용을 경제적 상황과 거주하는 지역에 상관없이 공평하게 응시할 수 있도록 하기 위해서는 좀 더 시간이 필요하다는 이유로 연기한다고 발표했다. 그리고 1217일에는 국어와 수학에 도입하기로 했던 서술식 문제마저 채점 상의 문제로 연기한다고 발표하는 지경에 이르렀다(朝日新聞, 2019. 12. 17).

교육정책에 대한 논의가 전문가를 중심으로 비교적 심도 있게 이루어지는 일본에서 정책 시행 직전에 시행을 연기하고 논의를 백지상태로 돌리는 상황은 매우 이례적이다. 특히 대학입시와 같은 중대한 정책을 시행 직전에 변경함으로써 현재 수많은 수험생과 관계자가 혼란을 빚고 있는데, 직전에라도 멈추어 다행이라고 안도하며 평가하는 목소리도 있으나, 그 원인은 이미 2년 전 퍼블릭 코멘트에서 지적된 것임을 고려할 때 국민으로부터 질책을 피하기는 어려울 것으로 보인다.

참고로 문부과학성은 향후 대응을 위해 대학입시에 관한 검토회의를 설치했는데, 2020115일 개최된 제1회 회합에서는 위원들은 다음과 같은 의견을 제시하였다.

 

(정책을) 연기하게 된 과정에서 문부과학성에 대한 서명, 또는 기자회견을 한 고등학생 등 청소년이 당사자로서 용기를 내고 목소리를 낸 것을 정책 담당자로서 무겁게 받아들여야 한다. 교육행정이 이렇게까지 청소년들로부터 불신의 대상이 되어 버린 사태가 이번 검토 과정에서는 두 번 다시 일어나서는 안 된다

청소년, 또는 학부모와 방침을 공유하면서 개혁을 추진해야 한다

여러 입장의 전문가의 의견, 고등학교 현장에서 교육 활동의 최전선에 있는 교원, 또는 빈곤층을 포함해 다양한 입장의 어른들이 수험생을 지원하고 있으므로 이러한 다양한 주체의 참여를 보증하는 것이 불가결한 과정이다

짧은 기간의 퍼블릭 코멘트가 아니라, 의견을 지속적으로 모으면서 검토하는 시스템이 필요하다

검토사항 4가지 중에 왜 이 정도의 대혼란이 빚어졌는지에 대한 검증을 철저히 한다는 것이 포함되지 않았다

영어도 서술식 문제도 몇 년 전부터 전문가들이 여러 문제를 계속 지적해 왔음에도 불구하고 그런 의견이 반영되지 않다가 직전에 이런 식으로 연기되었다. (중략)경위를 확실하게 파악할 필요가 있다

 

위의 내용처럼 경위 파악과 향후 논의에 다양한 주체의 참여와 의견수렴을 요청하는 의견이 나왔다(文部科学省, 2020).

일부의 사례로 판단하기는 어려우나, 일본에서 퍼블릭 코멘트 제도를 통해 모아진 의견이 교육정책에 충분히 반영되는지 의문을 제기할 수 있다. 이는 퍼블릭 코멘트와 같이 국민의 의견을 수렴하는 제도적 장치가 필요한 것은 물론, 이러한 제도를 통해 수렴된 의견에 어느 정도 의미를 부여하고 어떻게 활용할지에 대한 행정의 판단 또한 중요하다는 것을 시사한다.

 

참고 문헌

 

電子政府総合窓口e-Gov(2005). パブリックコメント制度(意見公募手続制度)について. https://www.e-gov.go.jp/help/public_comment/about_pb.html에서 인출.

文部科学省(2017a). 学校教育法施行規則一部改正する省令案並びに幼稚園教育要領案小学校学習指導要領案及中学校学習指導要領案する意見公募手続(パブリックコメント)結果について. https://search.e-gov.go.jp/servlet/PcmFileDownload?seqNo=0000157166에서 인출.

文部科学省(2017b). 高大接続改革進捗状況するパブリックコメント(意見公募手続)結果について. https://search.e-gov.go.jp/servlet/PcmFileDownload?seqNo=0000161633에서 인출.

文部科学省(2020). 大学入試のありする検討会議(1)議事録2020.01.15. https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/103/gijiroku/mext_00148.html에서 인출.

朝日新聞(2019. 12. 17). 共通テスト記述式見送表明まっさらな状態から. https://www.asahi.com/articles/ASMDK3HGHMDKUTIL00H.html에서 인출.


※ 기획기사는 참고문헌을 요약·정리하여 작성되며, 교육정책네트워크, 한국교육개발원의 공식 입장과 다를 수 있습니다.